思想的先进人士的努力下，在高等教育、基础教育、社会教育和平民教育、扫盲运动等诸多方面都取得了成就，但时局和国家政治的不稳定会对教育产生影响，曾有高校就因为国内战乱而被迫停办。高校受到政局的影响势必影响高校图书馆的发展。因此，从中国近代高校诞生到二十世纪二十年代末作为民国高校图书馆行政地位发展的第一阶段，首先是基于社会政治环境对高等教育的影响这一历史背景因素。
2.1.2 “大学院”、“大学区制”的终止以及《大学组织法》等法规的颁布是大学图书馆行政地位第一阶段划分的重要依据
南京国民政府成立之后，有两方面的行政作为对大学图书馆的行政地位产生直接影响。
第一，南京国民政府成立后，素有教育行政学术化、教育应相对独立于政府衙门思想的蔡元培重新执掌教育部，继续推行以西方教育体制为蓝本的改革。在教育行政制度方面，蔡元培首先推行“大学院制”和“大学区制”，即中央设立大学院，主管全国学术及教育行政事宜，同时设立大学委员会，作为最高评议机关，具有推荐大学院院长及审议全国教育上一切重大方案之权。在地方上试行大学区制，即全国依各地的教育、经济及交通状况，定为若干大学区，每大学区设大学一所，大学设校长一人，综理大学区内一切学术和教育行政事宜。这项教育行政制度改革的主旨在于由专门学者主持教育行政机关。给教育家以行政权。但对于大学内部的行政组织建制而言，就难免造成冗繁和职责不清。如当时的国立北京大学作为大学院，承担原教育部的职责，机构设置大大超出一个大学的行政管理范围。在试点大学区制的江苏、浙江及河北三省，由当地的一所国立大学行使原属省教育厅和市县教育局的行政职权，管理由大学到小学的教育行政事务，将原属地方教育厅、教育局的行政机构组织移植于大学内，大学的行政职能急剧扩张，机构设置难免冗繁、庞大。就图书馆而言，大学校长领导下的扩充教育处具有管理区内公共图书馆的职任。在此情况下，大学区制内为本大学教学服务的内部图书馆的行政从属关系相对于非大学区制的大学图书馆的行政隶属关系就显得不那么清晰了。1929年6月17日，国民党第三届中央执行委员会第二次全体会议第四次会议作出决议，废止大学区制。到该年下半年，试行大学区制的省份陆续恢复教育厅制度。这样，大学内部行政组织关系回归到单独的组织系统，全国主要大学的行政组织编制方具有可比性。
第二，民国成立之初，袁世凯政府颁布了《大学令》以及《大学规程》等系列法规。由于这些教育行政规章基本上是由接受西方现代教育思想的蔡元培等人在对清末学制批判继承的基础上，结合西方的教育理念，建立的以癸丑学制为核心的教育行政制度，本身有不符合国情等难以克服的缺陷，加上民初不稳定的政局和薄弱的教育基础，这一教育行政制度并没有给国内教育带来根本性的起色。进入1920年代后期，全国许多单科专科学校和高等师范学校纷纷改为大学，短时内大学数量骤增，教学质量无法保障。为保证大学教学质量和社会信誉，国民政府于1929年7月颁布《大学组织法》、《专科学校组织法》等，与随后陆续颁布的《大学规程》、《专科学校规程》等系列教育行政法规形成相对完整的包括大、中、小学在内的教育行政法规体系，对保证教育质量起到了积极作用。其中《大学组织法》对大学的行政管理的主要方面如校长、各学院院长、校务会议、教务会议等的选聘、职责等作了纲要性的规定，从而在规范大学的基本教学、行政框架的基础上，为大学规范设置各级行政机构打下了基础。
因此，1920年代末期的大学院和大学区制终止以及《大学组织法》的颁布，是作为民国时期大学图书馆行政地位发展的第一阶段分期的重要依据。
2.1.3 中华图书馆协会第一次年会是国内图书馆事业发展渐入高潮的重要标志
中华图书馆协会成立后于1929年召开的第一次年会是全国图书馆业人士全面参与图书馆管理和振兴图书馆事业的大会，对于提高全社会重视公共图书馆和学校图书馆，加快公共图书馆和学校图书馆的建设具有重大影响。中华图书馆协会成立于1925年，发轫于1922年成立的中华教育改进社图书馆教育委员会。由于当时国内军阀割据、战事不断，政权更迭频繁，中华图书馆协会成立之后，曾在北京政府立案，后南京国民政府成立，又在南京国民政府大学院按照学术团体组织立案，直到1928年12月方被南京国民政府批准立案。这样才全面启动协会的各项学术和协作活动。第一次中华图书馆协会代表大会即第一次年会于1929年1月始得召开。到会机关（团体）代表70人，个人会员109人；其中来自大学图书馆的代表43人，分别来自28家大学图书馆；其他数十位代表分别来自数十家公共图书馆和机关图书馆、私营图书馆、中学图书馆、研究院所图书馆、农村图书馆、流通图书馆等。会议分行政组、编纂组、教育组、建筑组、分类编目组、索引检字组展开讨论。记录的讨论议案多达百余项，其中行政组讨论的事项和议案多达近70项。如前所述，行政组提出了学校图书馆行政独立以提高学校图书馆行政地位的议案，并议决通过。因此，中华图书馆协会第一次年会应该作为大学图书馆行政地位开始确立的第一阶段的重要标志。
基于上述依据，我们认为，民国时期大学图书馆行政地位的演变以现代高校的发端至1929年国民政府颁布《大学组织法》和《大学规程》为第一阶段。
2.2 第二阶段：从1920年代末至1939年国民政府教育部颁布第一一四五一号训令暨《增订大学行政组织十二项》实施
第二阶段的截止点是1939年重庆国民政府召开的第三次全国教育会议，以及稍后于1939年5月16日民国政府教育部颁发的训令第一一四五一号关于“大学行政组织补充要点”（又称《增订大学行政组织十二项》）。该“要点”第一第二条规定：“一、大学设教务、训导、总务三处，分别设教务长、训导长及总务长各一人，秉承校长分别主持全校教务、训导及总务事宜。教务长及总务长均由教授兼任，训导长及训导员资格俟呈请中央核定后另行公布。二、教务处得分设注册、出版等组及图书馆，各组及图书馆各设主任一人及组员及馆员若干人。”此令明确规定了大学行政组织架构设置，特别是第一次明确规定教务处下辖注册、出版组及图书馆。这是民国时期大学图书馆行政地位演变的法定依据。
1937年“七七事变”后全面抗战爆发。国民政府在接受了中国共产党倡导的建立抗日民族统一战线和全国民众“一致抗日，共同御侮”的正确主张后，从“抗战建国”的基本国策出发，逐步确立了“战时应作平时看”的教育指导方针，并通过制定一系列教育政策和应急措施，力求使战时教育体制能够顺利运转。1939年，抗战进入第三个年头。国民政府教育部在重庆召开第三次全国教育会议。会上，根据教育部的议案，大会审查修正并通过“高等教育改进案”。该案第“叁”条“学校行政效能之增进”中提出：
欲求教育效能之增进，必须严密学校之行政组织，使为灵活之运用。学校行政组织庞大，效率低弱，常为一部分学校所难免。如何使组织健全，增进效率，实为亟待解决之问题。兹拟订办法如后：
一、规定专科以上学校行政组织，以健全学校机构。
二、订定经费支配标准，使各校预算有合理之支配。（以后如有新增事业，必事先筹拨款）
三、督促各院校遵照大学组织法设置各种会议。
四、规定各院校编造每学年校务行政计划及报告。
五、改进学校视察办法，确定每次视察特别注意之项目。
该提案上报教育部后，教育部基本采纳，即于当年五月颁布了第一一四五一号训令。这一训令颁发以后，全国各大学（沦陷区大学除外）都陆续将本校图书馆划归教务处管辖。从此，全国大学的行政建制都进入教务长（处）、总务长（处）、训导长（处）三机构鼎立划一的阶段，一些大学另加上二室：校长室、会计室，而大学图书馆尤其是公立大学图书馆几乎无一例外地和注册、出版组（课）一起隶属教务长（处）。
由于“大学行政组织补充要点”是民国时期第一次由国民政府明确规定大学行政组织，是对《大学组织法》的补充，因此作为民国时期大学图书馆行政地位变化过程中第二阶段截止的标志。
2.3 第三阶段即自国民政府教育部于1939年5月颁发“大学行政组织补充要点”至1949年国民政府大陆政权结束
自“大学行政组织补充要点”颁发后，国内大学和独立学院陆续按部令进行调整。抗战结束后，国民政府教育部致力于高校的复员和国内高校的合理分布与建设等问题。随后由于国内政治局势的急剧变化，至新中国成立，国内大学、独立学院在行政组织机构设置方面始终没有重大的调整。
3 民国时期各阶段大学图书馆行政地位的特点
3.1 第一阶段的基本特点：大学图书馆陆续成为独立组织，大都隶属教务或总务部门
民国初期，由于大多数高校图书馆均处于初建时期，构成图书馆的基本要素如图书量、管理人员、馆舍等均处于起步阶段，经费贫乏，缺乏专业图书管理人员，无独立馆舍或者馆舍面积远远满足不了阅读的需要等等，成为当时高校图书馆的普遍现象。因此，民国早期的高校图书馆大多从属于学校的教务部门或总务部门（早期有称庶务部）。以北京大学为例。清光绪二十四年（1898年）成立的京师大学堂，不仅是全国最高学府，而且兼具全国最高教育行政机关的职能。当时主持京师大学堂的是管学大臣，而管学大臣同时是统辖全国各省学堂的首长。在光绪二十八年（1902年）清政府颁布的《钦定学堂章程》中的《钦定京师大学堂章程》第五章第七节规定：“设藏书楼博物院提调各一员以经理书籍仪器标本模型等件。”第十节规定：“以上各员自总办以下皆受考成于管学大臣除管学大臣外皆须常川驻堂。”“图书馆经理官以各分科大学中正教员或副教员兼任，掌大学堂附属图书馆事务，秉承于总监督。”到1919年前后，北京大学基本形成现代大学的组织架构。“大学令有二，一为民国元年所公布者；一为民国六年所公布者。本校刻正按照新令逐渐改组。其完全施行之期当在民国八年。”改组后的北京大学，在校长之下设立教务处、总务处、秘书处。图书馆作为总务处下属的一个部门，定为“图书部”。以后在很长一个时期里，北京大学图书馆作为“图书部”隶属总务处。
其他院校图书馆也大都类似。如清华大学图书馆创立之初隶属庶务处。“当时，学校行政之组织，隶属于庶务处之下。一一民国三年，学额加增，课程提高，于是图书室始离庶务处而自成学校行政之一部。”同样情况的还有国立暨南大学：“本馆在早原为教务处行政之一部，校长聘许君克诚主其事，自十七年度范围扩大，直隶校长。”还有厦门大学：“本馆成立于民国十年，其时规模狭窄，称图书课，隶属于教务部。……翌年脱离教务部而独立，改称今名，直辖于校长。”一些私立大学在创建初期更是基础薄弱。创立于1903年的私立震旦大学起初在图书方面捉襟见肘，兴建图书室除了为教授提供备课参考外，对于学生仅仅是为了排遣课余的寂寞。“震旦草创之初，校址跼处于徐汇天文台畔，规模简陋，发展难期。除徐汇藏书楼外，别无图书之专储，光绪戊申，迁校今址，始有教授专用之书库。至于学生参考，犹乏设备。民九之际，于中宿舍楼下，辟室一间，置中西文通俗读物数百册，报章二三种，以为学生消遣之用。既无方针，复乏管理，不足以云助参考，供研究。”这些情况表明，无论是国立还是私立高校的图书馆，在创立初期，往往因为规模和作用的局限而隶属学校某一部门。甚至许多学校还是图书室、图书组的设置，图书由教师甚至学生代管，不具有独立性。
当然也有例外。如教会学校中的中法大学图书馆和圣约翰大学图书馆从一开始就直隶于校长，中法大学的校长还曾兼任图书馆馆长。究其原因，主要是因为教会大学往往直接将西方现代教育模式带到中国，学校董事会、校长对图书馆作用的认识与西方大学重视图书馆的认识是一致的。另外，教会大学的组织机构设置相对简单，管理的中间层次少，办事效率高，控制行政管理成本，能更好地将有限的资金集中在聘请高水平教师和购备图书仪器上。
这个时期，许多大学经过多方筹资，兴建新校舍和新图书馆馆舍，或者在数个学校、学院合并建立大学时，建立具有专门管理人员、独立场所和固定经费的大学图书馆。馆舍的独立，推动着大学图书馆成为校内独立组织和拥有独立行政地位。随着民国高等教育的发展，社会和学校对图书馆事业的重视度增强，部分大学图书馆由隶属事务性行政机构或教务性行政机构，上升为直接隶属于校长。表明大学图书馆从开始具有独立组织形态发展到具有一定的独立行政地位。
3.2 第二阶段特点：随着高校的发展，高校图书馆行政地位普遍显著提高。到抗战前夕，相当部分高校图书馆直接隶属于校长
1929年7月国民政府颁布《大学组织法》，8月颁布《大学规程》，以后陆续颁布专科学校、师范学校和中小学行政规章，全国普通教育稳定发展。大学的行政管理逐渐进入成熟期。大学图书馆的行政地位一方面因为图书馆事业受到社会重视的程度迅速提高，另一方面因为学校行政管理制度的建立健全而普遍显著提高。以国立北京大学为例，1920年前后完成行政体制改革，图书部隶属总务处。1930年，曾任北大总务长的著名教育家蒋梦麟接掌北京大学。在他一系列的教学和行政制度改革中，非常突出的是将图书部由隶属总务处改为直隶校长，与部处长、学院院长、课业长行政地位相当，并且馆长还是校务会议的当然代表。从此，北大图书馆馆长一直由著名学者担任，蒋梦麟本人也一度兼任图书馆馆长，图书馆的行政地位达到顶峰。1932年6月，北京大学公布的“国立北京大学组织大纲”第十三条规定：“本大学设图书馆，置馆长一人，商承校长处理本馆事务，由校长就教授中聘任之，并置事务员若干人，均由校长聘任之。”第十四条规定：“本大学设校务会议，以校长、秘书长、课业长、图书馆长、各院院长、各学系主任及全体教授、副教授选出之代表若干人组织之，校长为主席。”这一时期的北京大学图书馆进入了民国时期的鼎盛时期。无论是馆舍、经费和藏书量，还是规章制度等，都取得民国时期最突出的成就。
从表1、表2可以得出下列数据：两表中列出的公立和私立大学（独立学院）共70家，其中公立大学（独立学院）41家，私立大学（独立学院）29家。公立大学中，1929—1939年间，隶属于校长和相当于校长（如图书委员会、校长秘书处）的图书馆达23家。私立大学中有20家图书馆直隶于校长或相当于校长的图书委员会和校长秘书处。
3.3 第三阶段特点：抗战时期和抗战结束后，全国高校行政组织呈一律化，除个别私立大学外，基本没有变动
1937年7月全面抗战爆发，各级教育遭受重创。大学图书馆自然不能幸免。随着战火蔓延，许多大学被迫迁至西北、西南的大后方继续办学。于是，民国时期的大学图书馆随着大学在混乱、动荡的环境下漂泊，而从发展的高潮急剧跌入低谷。
在大学搬迁中，图书馆和仪器设备成为迁移的最大负担。许多高校的图书仪器在迁移途中或因为运输工具紧缺、交通混乱、日军破坏等原因而流散、损坏。或因为来不及安全迁出即遭沦陷而损失巨大。如北京大学在仓促中挑选一部分特别珍贵和与教学紧密相关的书籍装箱运出外，大多落入敌手。清华、南开等院校也是将少量与教学密切相关的参考书装运出京，大多数藏书成为敌伪资产。南京中央大学图书馆、广州中山大学图书馆的藏书也尽遭厄运。大凡仓促搬迁的院校几乎在图书仪器方面都遭毁灭性损失。因此，各高校图书馆的藏书量、人员、经费都急剧萎缩。在这种情况下，各高校将图书馆人员编制压缩，行政隶属关系调整划归教务处，将图书馆功能集中于服务教学。以北京大学、清华大学和南开大学组成的长沙临时大学和西南联合大学为例。“民国二十六年七月，平津沦陷。——长沙方面，就北京大学、清华大学及南开大学三校联合组织。成立之初，三校旧有图书均未及运到。图书设备，亟待充实。当局商得国立北平图书馆之同意，合组本大学图书馆于长沙。是为本馆之创始时代。当时组织为馆长制，直隶大学常务委员会，与教务、总务二处平行。馆长一职，由北平图书馆馆长袁同礼先生兼任。……袁先生辞职后，图书馆组织范围缩小，改馆长制为主任制，直隶教务处。”很明显，由于北京大学、清华大学和南开大学装箱运出的图书久久不到，而自购图书数量很少，所以图书馆业务工作萎缩，组织范围缩小，原来已经确定的行政编制也只能降格。
在这样的时代背景下，1939年国民政府颁发了“大学行政组织补充要点”，大学图书馆行政地位变迁进入第三阶段。
自1939年5月16日民国政府教育部颁发第一一四五一号训令暨“大学行政组织补充要点”（又称《增订大学行政组织十二项》）后，各大学陆续“根据部令”将校内行政机构作了调整。这是民国时期大学行政建制的一次重大变动。国民政府的一纸训令将各大学的行政组织建制一律化。抗战结束后，各大学陆续复员，行政编制也未作重大调整。尤其是国民政府于1948年1月颁布了《大学法》。该法在原《大学组织法》的基础上进行修改，加上教育部一一四五一号训令即《增订大学行政组织十二条》的部分内容，形成新的大学法规。其中第十三条规定：“大学设教务、训导、总务三处，置教务长、训导长、总务长各一人，秉承校长分别主持全校教务、训导及总务事宜，由校长聘任之，均应由教授兼任。第十四条第一款规定：“大学各处得各组馆，各置主任一人，办理各组馆事务，由各处主管人商请校长任用之。”第二款规定：“大学图书馆规模完备者，得置馆长一人，由校长聘任之。”可见在抗战结束后，各大学图书馆基本上维持隶属教务处的行政建制。
不过，根据1948年《第二次中国教育年鉴》统计的情况，私立大学中的燕京大学和金陵大学将图书馆升格至隶属校长。特别是私立金陵大学，十分明确地将图书馆、会计室和教务、训导、总务三处并列为直隶校长的单位。
4 结语
民国时期大学图书馆的行政地位经历了从早期的图书室、图书组发展到作为一个校内独立组织，直接隶属于校长或其他部处的图书馆，抗战时期又被教育部明确规定为教务处下属机构。从这个过程来看，大学图书馆的发展基本上取决于各个历史阶段的大学的发展状况。而民国时期大学的发展又依赖于整个国家的政治、经济、文化、教育的发展状况。1944年，在重庆召开的中华图书馆协会第六次年会上，图书馆界有人曾再度呼吁提高大学图书馆的行政地位。会上的第三号提案“大学图书馆应直隶校长以利实施案”提出：“一、呈请教育部修正二十八年五月十六日颁发之大学行政组织补充要点，将大学图书馆改为直属校长；二、图书馆在大学组织上之地位应同于教务训导总务各处或各学院；三、图书馆主任或馆长之地位应同于各处长或院长，最低须同于系主任，并得出席校务会议。”大会议决通过，送交教育部。但由于抗战时期的特殊历史条件，这个充分表明国内图书馆人对提高大学图书馆行政地位的殷切希望的提案最终被国民政府不置可否。
在全面抗战爆发以前，许多大学图书馆都上升为直接隶属校长，这是民国时期大学图书馆行政地位提高的显著标志，当然，即使民国时期大学图书馆隶属于学校的有关部门，也并不影响大学图书馆在曲折中发展的基本态势。因为对于大学图书馆而言，行政地位并不是最重要的，而经费投入，专业人员的配备和待遇的改善，馆舍的及时扩张、更新、修缮，以及全校各部门对图书馆正常运行的支持才是对图书馆地位提高最有实际意义的。
民国时期的著名图书馆学家杜定友先生曾于1941年设计了一份大学图书馆调查表，调查内容分名称、地址、组织、藏书、经费、阅览、出纳、建议八个部分。其中第三部分“组织”中的第一项特别列出：“在大学之地位：一、直属校长与各学院并行，二隶属教务处，与出版组注册组并；三、隶属其他部处。”。遗憾的是，这份调查表的调查结果未能出现在现存文献中。本文通过对现有史料的挖掘和梳理，力图重新构筑民国时期大学图书馆行政地位的概貌，从一个侧面来反映近代以来大学图书馆的发展历程。