摘 要 随着近几年“三公”经费的公开，公车消费这一问题受到公众越来越多的关注，而深入了解公车消费的相关内容，还需从我国公车采购制度中着手。本文分析了我国现行公车采购制度中存在的诸多问题，通过分析美国联邦政府《2012年财政年度车队管理报告》，得出了美国公车采购管理中可供借鉴的几点经验，最后结合我国公车采购中的问题提出了几点解决对策。
关键词 “三公”经费 公车采购 美国公车采购管理
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-180-03
一、我国现行公车采购制度中存在的问题
随着近几年预算公开制度的愈发完善，“三公”经费也逐渐进入公众的视野，每年政府及部门的“三公”经费情况受到专家学者乃至一般百姓的普遍关注。“三公”经费指因公出国（境）费、公务接待费与公务车接待及运行费，简称公费出国、公务接待与公车消费。根据近两年财政部公开的数据来看，公车消费在“三公”经费中所占比例最大，其背后存在的问题有必要进行深入分析。
2013年——2014年公车消费情况（数据来源：财政部）
从上表不难发现，公车消费占据了“三公”经费总额的一半之余（每年达55%以上），如此庞大的数额，令公车消费这个话题变得尤为重要。于我看来，公车消费这一话题包含了财政预算、政府采购、财政决算及监督机制等问题，换一个更为熟悉的概念来说，公车采购制度中包含了上述问题，而公车采购反映到预决算报表上即为“公务车接待及运行费”这一项目的金额，所以若要深入分析公车消费的金额构成，有必要从公车采购制度中找到切入点，目前公车采购制度中存在的问题主要有以下几个方面：
（一）“公车”概念模糊界定难
2013年11月26日，中共中央、国务院发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》（简称《反浪费条例》）指出，“坚持社会化、市场化方向改革公务用车制度，改革公务用车实物配给方式，取消一般公务用车，……”这里提出了一般公务用车的概念，我们不禁要疑惑一般公务用车是否即公车？
早在2011年3月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《党政机关公务用车配备使用管理办法》第二条的规定第一次界定了“公务车”的内涵和外延，即：“公务车是指党政机关用于履行公务的机动车辆，分为一般公务用车和执法执勤用车。一般公务用车是指用于办理公务、机要通信、处置突发事件等公务活动的机动车辆。执勤执法用车是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆。” 同年11月18日，由工业和信息化部、国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合制定发布的《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》第二条也有类似规定。
前述有关“公务用车”以及“一般公务用车”和“执法执勤用车”的概念，并未从本质上揭示相关概念的内涵和外延，从而导致公车采购管理方面的混乱。
（二）公车采购预算公开难
根据财政部制定的政府预算收支分类科目，一部完整的预算应该有三部账，它们分别是预算收入账，预算支出功能分类账，以及预算支出经济分类账。由于在科目编制上它们按序分别以1、2、3开头，所以我们习惯把它们称为1号账本、2号账本、3号账本。
1号账本《预算收入分类账》，是按四级设置的：类→款→项→目，预算收入共有六类。2号账本《预算支出功能分类账》，是按职能、活动、行业、资金用途分类的，分为类→款→项，三级设置，共有25类→203款→1313项。3号账本《预算支出经济分类账》是按支出的经济性质和资金的具体用途设置的，用于记载公民转移给政府管理的财富的去向。3号账本设置“类”与“款”两级，共有12类107款。12类支出包括：（301）工资福利，（302）商品和服务……
社会普遍关注的“三公消费”就包括在这个账本中。它们分别是（302）商品和服务支出类下的：17款，（30217）公务接待费；12款，（30212）因公出国（境）费用；31款，（30231）公务车运行维护费（这里，我认为公车消费还应包括（30913）公务用车购置和（31013）公务用车购置）。
从近两年的预算公开实践来看，各部门公开数据很难涉及3号账本，即使有部门公开该账本，往往也只是笼统规定，比如只公开“商品和服务支出”类的总额，但并未公布明细情况，即使公布了明细情况，公众由于缺乏专业知识也往往很难在众多款中找到公车消费的金额。
（三）公车采购目录确定难
由于《政府采购法》中只对“集中采购项目“作出了笼统性规定，对于公车是否属于集中采购还是分散采购还要看其他规范性文件，根据《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》，其中明确将“乘用车——指单价在5万元以上的轿车、越野车、商务车”列作了集中采购机构采购项目，这里“乘用车”的概念是否与上文提出的“公务用车”概念内容重合，这样的规定又是否表明5万元以下的乘用车可以采用分散采购？对于这些问题，我们不得而知。
另一方面，早在2009年，国务院印发的《汽车产业调整和振兴规划》就明确提出，公务用车向自主品牌倾斜，从2009年开始，各级政府和公共机构配备、更新公务用车，自主品牌汽车所占比例不得低于50%。然而，由于这一政策仅提出了原则性目标，并没有制订可操作性的实施细则，致使这一政策已出台多年，至今仍没有落到实处。
不仅如此，2012年出台的《2012年度党政机关公务用车选用车型目录（征求意见稿）》（以下简称《目录》）曾让自主品牌汽车欢呼雀跃，但该《目录》至今已正式发布并“征求意见”满一年，仍没有下发的迹象，难以改善目前公车采购中自主品牌车辆的比例较低这一现状。
（四）其他问题
除上述提出的几点问题以外，我国公车采购制度中还面临着绿色能源环境政策推行难，公车采购方法尚不完全，采购环节及后续车辆管理环节缺少必要的监督和审计等问题。
二、美国联邦政府《2012年财政年度车队管理报告》的分析
针对上文提出的诸多问题，由于我们的公车采购仍处于起步阶段，需要学习的地方仍有很多，美国联邦政府的公车管理经验可以为我们提供诸多借鉴。
美国政府的公车管理历史比我们长很多，早在20世纪50年代早期，美国联邦法律就要求联邦各机构每年向美国总务管理署（General Service Administration， 简称GSA）报告库存汽车、成本、利用信息的报告。自1954年以来，总务署已为联邦政府75个以上的机构提供优质车辆和节俭有效的车队管理服务。分析《2012年财政年度车队管理报告》（以下简称《报告》）的内容，我认为如下几个方面是值得我们借鉴的：
（一）公车使用信息的统一披露窗口
依照美国法律规定，联邦各机构必须使用由总务管理署和能源部于1999年共同开发并于2000财政年度投入使用的“联邦汽车统计工具”（Federal Automotive Statistical Tool，简称FAST）向总务管理署递交联邦车队数据，以帮助车队经理汇总符合有关规范性法律文件要求的报告数据。
《联邦车队2012年财政年度报告》显示，在2012财政年度，联邦机构车队在全球范围拥有65万多辆机动车辆，所有这些汽车共行驶了5万亿英里，消耗了4亿加仑的燃油，运营成本约为4万亿美元。《报告》详细汇总了美国农业部、美国商务部、美国国务院等41家非军事机构，海军部、空军部、陆军部等6家军事机构和1家其他机构即世界500强之一的美国邮政服务公司，这48家政府部门或机构在国内外所拥有的所有车辆，并且，该份《报告》详细披露了该年度联邦政府部门或机构采购并使用轿车和旅行车（Sedans and station wagons）、客运车（Passenger vans）、越野车（Sport utility vehicles）、轻型卡车（Light trucks ）、中型卡车（Medium trucks）、重型货车（Heavy trucks）、 救护车（Ambulances）、巴士（Buses）的具体情况，不同机动车辆目前的库存情况，车辆已使用里程和成本构成，车辆所耗费的燃料等等；除了前述，统计报告还详细披露了联邦政府各部门或机构购买、商业租赁或向总务署车队租赁机动车辆的相关信息。
所有上述详细的信息皆可以从公车使用信息的统一披露窗口（如下图所示）中查询得到，这一点就可以为我们提供借鉴。
（二）公车的获取管理由集中采购机构统一进行
美国总务管理署系联邦公车的集中采购机构，在经营管理联邦各机构使用的非作战用机动车辆方面，它发挥着重要作用。总务署下的政策办公室（GSA’s Office of Government-wide Policy，简称OGP）负责制定公务用车管理方面的规范性文件和政策以及相关的使用指南，以引领联邦各机构从公务用车的采购到处置这整个生命周期中的经营管理，OGP还会指导联邦各机构如何分配车辆，以确保有适当规模的车队来执行各项公务活动。
通过“联邦汽车统计工具”，OGP能够分析公务用车的库存、成本、使用和燃料消耗等方面的数据，并以《总务管理署联邦车队报度报告》的形式公开发布这些数据。总务署机动车辆管理办公室（GSA’s Office of Motor Vehicle Management ，简称MVM）提供机动车辆采购的专业技术和机动车租赁等相关服务，以帮助降低采购成本，提高车队绩效，MVM租赁近20万台交通工具，以供联邦各机构客户使用，并提供集中采购车辆服务。MVM在2012财政年度内代表联邦各机构客户采购了130多万台各种公务用车。
（三）充分利用非购买方式租赁公车
在我们的政府采购实践中，政府公务用车向政府职能部门或者私营企业租用机动车辆的很少，而总务管理署车辆办公室则拥有大量各类可用于出租的公车，或者通过竞争方式向出租车公司租用机动车，联邦机构可以向社会进行商业租赁或向总务管理局车队租赁各种机动车辆，并获取相关的车辆租赁信息。
（四）采购公车的法律法规非常健全
如何采购自主品牌的机动车辆、怎么样通过竞争方式获取本国产品、如果实现政府采购的公共政策等方面，联邦采购机构分别有细无巨细的法律和行政法规以及行政规章可供参照。在健全的法律体系下，联邦各机构有责任以效率、经济、有利环境的方式管理运营车队。
三、公车采购问题的解决对策
（一）“公车”概念需要法定
针对上文提出的问题及美国联邦政府公务车管理经验，我们对于“公车”这一概念的确定，仍需依赖行政法规或行政规章，若从《政府采购法》的角度来界定其含义且明确此类车辆采购的使用条件、采购标准则并非易事。这主要有两个方面的原因：（1）数以万计的采购对象不可能均通过法律层面进行界定，作为上位法的《政府采购法》，只能就某些普遍适用的采购标的，进行一些原则性的规定。（2）现行《政府采购法》对“货物”的界定存在局限，不足以约束所有的“小轿车”或者说“公务车”的采购。按其适用范围，公务车仅仅局限于各级国家机关、团体组织、事业单位这三类主体，且必须是纳入政府集中采购目录以内或者限额标准以上的公车，否则即使是利用财政资金获取的车辆，都不属于我国《政府采购法》的适用范围。以上两点使得我们目前的公车数据统计陷入尴尬的境地。
如果公务车定义不明确，除数据统计困难以外，更难统计公车消费的具体金额，难以确定公车的采购目录，也难以确定监督与审计的对象，甚至使得近几年如火如荼开展的“公车改革”举步维艰。因此，尽管我们不能要求在《政府采购法》中明确公车的概念，但是对于该法的适用范围和相关规定可以进行相应的修改、完善，在上位法所管辖的采购主体、采购标的（是指货物、工程和服务）等方面的内容得到明确后，才能制定相互配套的行政法规以及相适应的行政规章，进而才能有效地对公务用车实施有效的监督管理。
（二）每年强制披露各部门或各机构现有公车的库存及使用情况
我国《政府采购法》从2003年1月1日实施至今，无论是中央还是地方，我们纳税人都没有看到政府部门或机构公开发布每年“公务车”的库存及使用情况，无法看到每个单位采购车辆的品牌、价位等资料以及库存车辆已消耗里程、维修成本等内容。尽管“三公”经费已经公开，但是公开得既不具体也不细致，从而令公众无法实施有效监督。
既然无法借助财政公开制度，则可以借鉴上文介绍的美国公车采购管理经验，政府机关有必要建立信息公开窗口，推进建设一套完整的公车信息披露制度。
（三）应当建立职权明确有效的政府集中采购制度
借鉴国外成功的政府采购模式，在各级政府设立统一的集中采购组织，是我国现行《政府采购法》的最大亮点，但按该法设立的众多政府采购中心，实际上都属于政府购买的代理机构，而非统一的集中采购执行机构。就公务用的小轿车来说，本级政府的采购中心根本无法将本级政府各部门所需要的车辆，按照规模采购、规定种类、折扣价位、优惠幅度，实施有效的统一集中采购。这方面，我国迫切需要向美国、香港等地政府学习集中采购车辆方面的制度和经验。
（四）需要完善相应的政府采购法律制度
实践中，我国各级政府部门均不同程度存在信息披露不全面或者不透明的情况，相关法律对同样问题的规范存在严重冲突，供应商受到不公平待遇的现象非常普遍，司法救济的途径艰难险阻，这些问题的客观存在均不利于未来公车改革方案的推行。举个例子来说，供应商高价中标时有发生，但无遏止此现象的法律措施；再如某些部门通过邀请招标的方式获取公务用车，落败的供应商不服，若援引《政府采购法》者《招标投标法》，则会得出不同的结果。如前所述，现行制度所存在的诸多问题，必然导致相关部门或多或少的腐败行为。因此完善政府采购制度，还需要出台相应配套的法律法规。
注释：
美国联邦政府《2012年财政年度车队管理报告》，Federal Motor Vehicle Fleet Report FY2012，http：///gn/2014/04-18/6080545.shtml
《2012年政府预算报告：三公消费支出无只字介绍》，载于南方周末，http：//business.sohu.com/20120316/n337956784.shtml.
美国联邦政府《2012年财政年度车队管理报告》，Federal Motor Vehicle Fleet Report FY 2012， http：//.cn/qkpdf/fzsh/fzsh201422/fzsh20142290-2.pdf" style="color:red" target="_blank">原版全文