摘要：国际经验表明，金融危机的发生在很大程度上是由于金融监管不力，而监管不力往往又与各金融监管部门各自为政、缺乏协调合作紧密相关。基于加拿大、日本、韩国、澳大利亚等国家次贷危机前金融监管协调合作机制改革的考察，笔者分析了这些国家在监管机构设置与职能、监管机构协调与合作、监管信息收集与共享以及国际监管协调与合作方面取得的成功经验，并结合我国的现状和问题，从中得到一些重要的启示，以便完善我国的金融监管协调合作机制。
关键词：金融危机；金融监管；协调合作机制
中图分类号：F832.3 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)07－００50－０6DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.12
2007年8月次贷危机所引发的全球性金融危机，对国际金融秩序造成了极大的冲击和破坏，给各国经济造成了不同程度的损害。国际经验表明，金融危机的发生在很大程度上是由于金融监管不力造成的，而监管不力往往又与各金融监管部门各自为政、缺乏协调合作紧密相关。危机过后，许多国家和地区相继对原有的金融监管协调合作机制进行了改革，而在另一些国家，不仅受到的冲击较小而且没有对此进行改革，原有的金融监管协调合作机制经受住了此次金融危机的考验。总结、借鉴这些国家金融监管协调合作的成功经验，我们从中可以得到一些重要的启示，对于完善我国的金融监管协调合作机制具有重要意义。
一、国外金融监管协调合作的成功经验
（一）加拿大
加拿大能够成功应对本轮金融危机的冲击，很大程度上要归功于其独特的、保守的、稳健的金融体系和监管制度。作为联邦制国家，加拿大的金融监管采取的是联邦和省分权、协作高度统一的金融监管体系，目前被全世界公认为最稳健的金融监管体系。
1.在监管机构①设置与职能方面
联邦层面的监管机构有加拿大财政部、金融机构监管署（OSFI）、存款保险公司(CDIC)、加拿大银行、金融消费者保护局以及证券管理委员会；省层面上政府也设立了专门的省级金融监管部门。各监管机构分别具有以下职能。
（1）财政部。是加拿大金融系统的最高监督人，负责制订金融政策和金融法规，同时协调金融机构监管署与省金融机构监管部门之间的关系。
（2）金融机构监管署。根据《金融机构监管署法案》设立的加拿大金融机构监管署，隶属于财政部，是加拿大联邦政府中唯一负责监管金融机构的部门，在整个监管体系中具有核心地位，其主要职能是立法和监督，审慎监管在联邦注册的金融机构。此外，金融机构监管署还可以通过国家设立的行业管理中心和行业自律协会，来实现对省属监管对象的一些影响。
（3）加拿大银行。作为中央银行，专司货币发行，负责货币政策制定与执行、支付系统的正常运作，以及充当最后贷款人，从控制信用的角度对金融机构进行管理。
（4）存款保险公司。其也对金融机构进行监督检查，但检查的重点和目标与金融机构监管署不同。二者共同制定了《干预联邦管理的存款机构指南》，明确了各自在对存款机构进行干预时的具体职责和工作机制。
2.在监管机构协调与合作方面
加拿大基本确立了以金融机构监管署为核心的统一监管模式，但仍注重加强各监管机构间的沟通、协调与合作。
（1）在金融机构监管署与其他监管部门之间的关系。金融机构监管署与财政部、加拿大银行、存款保险公司职能划分比较清晰，权责比较明确，没有错综复杂的职能交叉关系。
（2）在金融机构监管署与省金融监管部门的关系。一方面，联邦和省级金融监管机构形成了特殊的“分权”模式，二者不是垂直领导关系，而是相互协调与合作的关系。各省银行和保险公司主要由联邦的金融机构监管署监管，证券公司和投资基金分别由省证券监管委员会和省金融服务委员会监管。另一方面，联邦与省金融机构监管部门两级机构之间在银行的监管上，通过财政部、联邦和省金融机构监管部门之间签署金融监管协定。当出现矛盾时，金融机构监管署会与省监管部门进行正式或非正式的协调。
（3）在信息的有效共享与协调关系。为了掌握更多的监管信息，联邦政府和各省建立了信息沟通渠道，实现信息的有效共享。这不仅加强了整个金融系统的监管，也提高了监管效率，同时降低了监管成本，减轻了金融机构的负担，而且化解了由于因信息不畅引发的矛盾。
（二）日本
在经历了泡沫经济崩溃和亚洲金融危机后，日本政府对自身的金融监管体制进行了改革，加强了金融监管的协调与合作，健全了日本的金融监管体系，提高了金融业的风险控制能力。
1.在监管机构设置与职能方面
经过改革，日本形成了金融厅全面负责、中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局受托监管地方金融机构的、行业自律和社会监督为补充的日本新金融监管体制框架。其主要金融监管机构的职能如下。
（1）金融厅。作为内阁府的外设局，是日本金融监管的专职机构，独立全面负责金融监管业务。金融厅设长官1人，下设总务企划局、检查局和监督局三个局，各局下设的总务课，专门负责检查与监督的协调与信息沟通等工作，同时协助财务省（2001年大藏省改为财务省）共同对存款保险机构进行监督。
（2）日本银行。作为独立的中央银行，在法律上并不兼负银行监管责任，其对金融机构的检查是为了执行货币政策的需要，着眼于金融机构的流动性。
（3）财务省（地方财务局）以及劳动省、农林水产省等行政部门作为金融监管的协作机构，根据金融厅授权或相关法律规定对相关金融机构实施监管。
2.在监管机构协调与合作方面
改革后的日本金融监管体制比较注重监管的协调性和统一性，金融厅与日本银行、财务省建立了明确的分工协作关系。
（1）金融厅与日本银行。实际工作中，二者经常互换信息，形成相互配合的密切关系。为了不加重被检查金融机构的负担，双方还通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程作出安排。
（2）金融厅与财务省。由于金融厅未设立分支机构，财务省下属的地方财务局仍然接受金融厅委托承担对地方中小金融机构的监管工作。
（3）监管机构与其他机构团体。日本在不断推进金融监管机构改革的同时，还从多方面加强监管机构与金融机构、工商企业、社会团体之间的沟通与协调，以适应金融环境发展的新要求。
3.在国际金融监管协调合作方面
日本积极参与有关国际会议，加强与有关国际组织的合作。通过参加重要国际会议和积极参与巴塞尔银行监管委员会、证券监督委员会国际组织、保险监督委员会国际组织等的有关活动，及时了解国际金融市场的动向，加强金融监管的国际合作。
（三）韩国
亚洲金融危机使韩国政府认识到多元化分业监管的弊端。因此，韩国政府以统一监管为指导思想，对金融监管体制进行了大幅度的调整和改革，加强了金融监管的协调合作。
1.在监管法律方面
韩国政府贯彻依法治国的精神，奉行改革立法先行的原则，亚洲金融危机后，韩国政府先后制定和修改了15部有关金融业的法律、法规。如《韩国银行法》、《统一金融监督机构设置法》、《金融监督机构法》、《金融控股公司法》等，为韩国金融监管协调提供了法律依据。
2.在监管机构设置与职能方面
经过改革，韩国的金融监管职能从财政部和中央银行分离出来，基本上形成了由政府的行政监管、金融机构的内部监管以及民间机构的社会监管组成的联合金融监管体系。其金融监管机构主要是金融监督委员会、证券期货委员会、存款保险公司、金融监督院、韩国银行等，其主要职能分别如下。
（1）金融监督委员会。负责实施对资本市场和金融机构集中统一的监管。
（2）证券期货委员会。负责监督证券与期货的不公正交易行为、企业会计标准、其他金融监督委员会委托的证券及期货有关的监管项目。
（3）存款保险公司。拥有对投保金融机构的检查监督权利，重点是风险性监管。
（4）金融监督院。作为民间公益机构，依照金融监督委员会的指令，负责实施具体的金融监管和检查活动。
（5）韩国银行。专司货币政策职能和间接的、有限的银行监管职能。法律规定，韩国银行作为银行的最后贷款人，有权检查接受其流动性支持的银行，可以要求金融监督院对金融机构进行检查、联合进行检查或要求监督院提供检查报告。
此外，财政部有关金融监管的职权限于研究、制定金融制度和金融市场管理的基本框架，在修改金融监管法规时需要与金融监督委员会协商。
3.在信息的收集与共享方面
2001年的《建立金融监管机构法》明确规定了各监管机构的职责及协调、合作机制，金融监管委员会和央行之间可以相互要求对方提供与其履行职责有关的信息和数据。若要求合理，任何一方不得拒绝提供。
经过改革，韩国实现了金融监管机构的一体化，监管部门的职责权限得到了重新划分，权限界定清楚，分工协作关系得到了进一步明确，形成了良好的相互协调机制。
（四）澳大利亚
澳大利亚是此次金融危机爆发以来最早从全球经济衰退中复苏的国家之一，这主要得益于澳大利亚金融监管的制度优势和各监管机构协调合作与共同努力，尤其是澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)采取了审慎监管的措施。改革前，澳大利亚的金融监管属于典型的机构监管模式。亚洲金融危机后，澳大利亚于1998年7月1日对金融监管框架进行了广泛改革，建立了综合审慎监管框架。
1.在监管机构设置与职能方面
改革后澳大利亚金融监管的主要机构包括澳大利亚储备银行（RBA）、澳大利亚审慎监管局（APRA）、澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)、澳大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)，其主要职能分别如下。
（1）澳大利亚储备银行。作为中央银行专司货币政策，负责制定实施货币政策、维持金融体系的稳定、监管支付清算体系。
（2）澳大利亚审慎监管局。主要负责对认可的接受存款机构、养老金基金和保险公司进行审慎监管工作。
（3）澳大利亚证券与投资委员会。作为市场行为和信息披露的监管机构，具有监督和执行的功能。
（4）澳大利亚竞争和消费者委员会。承担维护金融业自由、充分竞争和保护消费者的责任。
2.在监管机构协调与合作方面
为了加强金融监管的协调合作，提高监管效率，实现金融监管的有效性，财政部与监管部门以及监管部门之间均建立了有效合作的金融监管协调机制。澳大利亚储备银行、澳大利亚审慎监管局、澳大利亚证券与投资委员会共同组建澳大利亚金融监管理事会（ACFR），作为一个非正式主体，其目标是致力于成员之间的合作，进行监管机构之间的沟通与协调，共同维持金融体系的高效性、竞争性与稳定性。理事会成员两两之间达成“理解备忘录”，形成高效的合作机制，旨在促进成员之间进行及时、充分的信息交流，明确各自职责，避免监管重叠或真空，以降低监管成本、确保澳大利亚金融体系的稳定。合作内容主要包括信息共享、对金融风险采取共同行动、在金融审慎监管方面的协商机制和协商参与国际金融监管事务等。
2001年，澳大利亚国会通过了《2001年金融服务改革法案》，2002年3月11日实施，澳大利亚证券与投资委员会（ASIC)负责实施新法案并保证其平稳过渡。法案为金融产品的服务者提供了一个协调的可操作框架。
二、我国金融监管协调合作的现状及问题
金融业混业经营趋势的日益明显、金融控股公司的迅速发展对我国金融分业监管模式提出了巨大挑战。在目前不具备采用统一监管模式的条件下，为了避免分业监管的弊端，防范系统性风险，我国开始了一系列金融监管协调合作的实践。
（一）我国金融监管协调合作的现状
2000年9月，中国人民银行、中国证券监督委员会（以下简称证监会）和中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）建立三方监管联席会议制度。2003年3月，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）成立；同年6月银监会取代之前的央行，与证监会、保监会成立专门工作小组，起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》（以下简称《备忘录》）；同年9月，“三会”通过该《备忘录》，并第一次召开了监管联席会议。2004年6月，《备忘录》在银监会网站上得以公布，并据此建立了监管联席会议机制和经常联系机制，开始了金融监管协调机制的有益探索。2008年1月，银监会与保监会签署旨在加强银保深层次合作和跨业监管合作的备忘录，银监会与证监会也有相应的沟通协调机制；同年8月国务院公布了《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称新三定方案），通知要求央行会同银监会、证监会和保监会共同建立金融监管协调机制，以防范和化解金融风险。作为协调监管的一部分，央行还将负责协调金融控股公司的监管和交叉金融工具监管。此外，三大监管部门也逐步加强了与中国人民银行、财政部等部门的协调合作机制。
（二）我国金融监管协调合作的问题
鉴于中国目前的政治体制和行政管理体制等方面的原因，我国的金融监管协调合作主要还是采取“一事一议”式的非制度化安排，至今没有建立起与目前监管体系相适应的制度性的金融监管协调合作机制。就目前状况而言，我国的金融监管协调合作存在以下几个方面的问题。
1.缺乏完善的法律协调体系
从我国当前立法实践情况看，其金融法律体系基本上是以行业为基础而建立的，相应的金融监管体系也与此相对应。这种基于行业特点制定的法律体系，对金融各业之间的业务交叉缺乏考虑，法律之间缺乏协调，导致交叉业务领域的监管重复和监管真空，增加了监管成本，降低了监管效率。
2.制度缺陷和组织松散
虽然建立了制度化机制，但《备忘录》和“新三定方案”不具有系统性，《备忘录》把中国人民银行排除在外更是一个制度性缺陷。协调合作的形式主要是联席会议，但在实践中，三家行政级别相同、相互没有隶属关系的政府监管机构组成的监管联席会议不仅其法律效力有待探讨，而且其实施效果因部门间的利益冲突已被各自的实践大打折扣。2003年9月召开了第二次联席会议后，便一直处于停滞状态。
3.协调合作层次低下
目前，我国的金融监管协调合作层次还停留在各部委的相互协调层次上，国务院并未介入。由于监管协调往往牵涉到对金融资源的调度权，这必然打破目前各监管机构的利益均衡，如果缺乏国务院的有效介入，各监管机构在部门利益的驱动下必然导致监管协调的低效。
4.缺乏信息共享机制
信息的共享是监管协调合作的基础，信息共享机制是分业监管协调合作机制最基础的内容。目前，我国没有建立起金融监管协调合作方面的信息共享机制。“三会”和中国人民银行没有建立一个共用的信息平台，没有建立起一个全国统一、高效运转、标准化的金融信息系统。
三、对我国金融监管协调合作的启示
通过对国外金融监管协调合作成功经验的分析，结合我国的现状与问题，我们可以得到以下几点启示，以便完善我国监管协调合作机制。
（一）完善的金融监管法律，是金融监管协调合作的法律依据
依法监管是法制社会对金融体系运行的基本要求，不论哪个国家和地区，金融监管机构的分工或职责都必须有法律依据。从各国经验看，尽管各国监管模式不同，但大多数都是立法先行，通过法律法规等正式制度安排逐步加强了金融监管协调合作。上述国家和地区在监管机构设置与职能、信息收集与共享、检查制度、国际协调与合作等方面都是依据相关法律法规进行的。加拿大不仅建立了完善的金融监管法律体系，而且还定期修改过时的法律法规，这种修改并不是孤立地修改某一部法律法规，而是把所有相关的其他法律法规的条款一并进行修改，增强法律执行过程中的协调与合作；日本《金融监督厅设置法》及其相关法案规定了金融监督厅与中央银行之间的协调机制；韩国在亚洲金融危机后先后制定和修改了15部有关金融业的法律法规，1997年和2000年分别制定了《金融监督机构法》和《金融控股公司法》；澳大利亚的审慎监管局依据《审慎监管局法》设立，证券与投资委员会是依照《证券与投资委员会法》授权设立的，后来又制定了《2001年金融服务改革法案》。由此可以看出，“以法律性文件为基础和依据的金融监管协调机制，是更有协调效率的制度安排”。我国应借鉴国外金融监管立法经验，清理和完善现有的金融法律文件，建立既适合我国金融业发展规律又符合国际金融准则、惯例的金融监管法律体系，明确监管协调合作机制的框架、部门、职能、权利界限，为金融监管协调合作提供法律依据。
（二）信息收集、交流与共享机制的建立是金融监管协调合作的基础
金融市场是充满信息的市场，信息的收集、交流与共享是不同监管机构进行监管协调合作的基础前提。从国外经验来看，不论哪个国家、不论实行何种金融监管模式，也不论是法律制度的安排、监管机构的设置，还是联席会议机制的建立，不同层次的监管协调合作机制都离不开监管信息的收集、交流与共享。加拿大联邦政府和各省建立了信息沟通渠道，实现信息的有效共享。日本的金融厅与日本银行在实际工作中经常互换信息，金融厅下设的三个局及各局下设的总务课，专门负责检查与监督的协调与信息沟通等工作。韩国2001年的《建立金融监管机构法》明确规定了金融监管委员会和央行之间可以相互要求对方提供与其履行职责有关的信息和数据，若要求合理，任何一方不得拒绝提供。澳大利亚金融监管理事会其成员都有收集数据和信息的权力，成员两两之间还达成“理解备忘录”，形成充分的信息交流合作机制。从本质上说，金融监管协调合作机制就是一种能够降低金融监管主体之间信息不对称程度的制度，而建立信息收集、交流与共享机制是降低信息不对称的根本途径。当前在制度层面上，我国应尽快建立信息收集、交换与共享方面的制度安排，明确界定共享信息的性质、内容、方式以及保障机制；在具体操作层面上，应建立一个跨部门跨行业的统一经济金融信息共享平台，整合实体经济信息和监管信息，以便财政部、人民银行与三家监管部门金融监管信息的实时共享，为完善金融监管协调合作打下坚实的基础。
（三）建立监管协调权力的制约机制，加强对金融监管协调合作机构的再监督
金融监管机构本身是一个具有很强利益动机的利益主体，只有加强对其的监督制约才能促进金融市场持续健康发展。权力过于集中，缺乏监督和制约，容易受到政治利益集团的影响，产生权力寻租行为，降低金融监管的有效性。在东亚各国中，金融业发展的一个重要特征就是与政治利益集团的关系极其密切，使得金融监管机构的监管效率降低。从日本金融监管制度的演变历程我们可以看出，日本政府在赋予新FSA极大权力的同时，并没有对其监管行为进行有效的监督和制约，影响了日本金融监管的有效性。因此，有必要建立监管协调合作权力的监督制约机制，加强对金融监管协调合作机构的再监督。当前，我国应建立中央银行及其他相关政府机构对“三会”的再监管机制。可考虑由国务院牵头，人民银行、财政部、发改委、国资委等相关部门共同组成金融监管协调合作委员会，负责制订金融监管的有关政策，对全国的金融监管协调合作工作进行指导，并对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处置，对“三会”执行金融监管政策的情况、监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监督。鉴于人民银行依法拥有维护金融稳定的职能，可由其在金融监管协调合作委员会中发挥主导作用，负责协调合作委员会其他成员制定金融控股公司的监管规则、交叉性金融业务的标准规范；对金融业的整体性风险和交叉风险进行监测和评估。待时机成熟，组建由国务院副总理牵头、有明确法律权限、有实体组织的金融监管协调合作机构，将协调合作机制法制化、实体化。
（四）加强内部风险控制，发挥机构监管、行业自律和社会监督的协调作用
金融监管协调合作的目的是为了提高监管效率，防范和化解系统性金融风险，维护金融体系的稳定、公平竞争和效率。事实证明，即使再好的金融监管协调合作机制也有其局限性。因此，应加强内部风险控制，发挥机构监管、行业自律和社会监督的协调作用，构建以金融机构内控为基础、行业自律为重点、社会监督为补充的金融监管协调合作框架，以便形成金融监管的良性互动格局。金融机构的内控是实施有效金融监管的前提和基础，行业自律也是金融监管的重要环节，社会监督是金融监管的必要补充。从上述国家来看，加拿大金融机构监管署通过国家设立的行业管理中心和行业自律协会，来实现对省属监管对象的部分影响；日本新金融监管体制框架把行业自律和社会监督作为补充，从多方面加强监管机构与金融机构、工商企业、社会团体之间的沟通与协调；澳大利亚竞争和消费者委员会承担维护金融业自由、充分竞争和保护消费者的责任。随着外部风险的加大和本土金融业务的发展，完善我国金融机构内部控制制度，提高金融机构自律管理水平，不仅符合国际金融业有效监管的趋势，而且已成为提高我国金融监管有效性的微观基础。当前，建立机构监管、行业自律和社会监督“三位一体”的、符合现代金融风险特征的监管协作框架已刻不容缓。
（五）加强国际金融监管的协调合作，努力与国际标准接轨
随着金融全球化步伐的加快，金融危机国际间传递的速度越来越快、影响的程度越来越深，此次金融危机的爆发与蔓延也证实了这一点。这表明只依靠某个国家已无法单独防范和处置危机，危机发生前上述各国的金融监管改革就已强调了金融监管的国际协调与合作。随着经济发展和金融体系的进一步开放，尤其是上海国际金融中心建设的推进，我国也将面临更大程度的传染性、系统性风险。因此，我国应顺应金融监管国际化的趋势，加强金融监管的国际协调与合作。面对金融危机后国际金融监管改革的新局面，要充分利用双边和多边国际会议，及时了解国外金融市场发展的最新趋势和监管机构的最新动向，拓宽中国与世界各国及国际组织的金融监管合作渠道，积极参与国际标准规则的制定，建立国际信息共享机制和危机处理机制。
（责任编辑：张恩娟）
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Coordination and Cooperation of Foreign Financial Regulation and Supervision：Successful
Experience and Enlightenment
LIU lai-ji，ZHANG Tong
（School of Finance of Renmin University of China, Beijing 100872，China）
Abstract：International experience shows that financial crises are largely due to the weak financial regulation and supervision which is often closely related with the authorities fragmented of financial regulation and supervision and the lack of coordination and cooperation. Based on the study of the mechanisms for coordination and cooperation of the financial regulation and supervision reform before the sub-prime mortgage crisis in Canada, Japan, Korea, Australia, we analyze the successful experience of regulation and supervision agencies settings and functions, coordination and cooperation with regulation and supervision bodies, regulation and supervision information collection and sharing and coordination and cooperation in international regulation and supervision in these countries combining with our current situation and problems and gets some important enlightenment, in order to improve our financial regulation and supervision coordination and cooperation mechanisms.
Key words：Financial risks；Financial regulation and supervision；Coordination and cooperation mechanisms