【摘 要】“东日本大地震”发生后，受灾严重的日本许多市、镇政府相继开设应急广播——临时灾害广播，总数达29家。始于1995年“阪神大地震”的临时灾害广播制度被纳入《广播法》后，灾害信息传播的应急机制更趋完善。“东日本大地震”后开设的临时灾害广播分为新设和由社区广播临时转过来两种，开设及运营的情况千差万别。政府部门灵活应对、健全法律体系和制度机制、相关各方建立起有效的协调关系，是临时灾害广播顺利推进的关键。
【关键词】东日本大地震 临时灾害广播 社区广播
【中图分类号】G229 【文献标识码】A
一、日本临时灾害广播相关法规制度的出台
1995年1月17日日本“阪神大地震”发生后，考虑到重特大自然灾害中受灾居民对信息的迫切需求，以及方便市、镇政府向特定地域提供生产生活、抢险救灾等方面的信息，日本邮政省（现为总务省，日本中央省厅之一）于同年2月10日发出一个有关非常灾害时期广播电台临时措施的通知，并依此建立了临时灾害广播制度。这一制度的实施使灾害信息传播方面的应急机制更趋完善。
破坏严重的大规模自然灾害往往会造成各类社会基础设施的破坏和瘫痪。在长时间停电的情况下，电视无法收看，手机和网络也会因拥堵或者通信公司设限而严重不畅。这时广播所发挥的作用就难以替代。
根据邮政省的通知建立起的临时灾害广播制度后来被写入日本《广播法》。其现行《广播法》第八条将临时灾害广播定义为“临时或短时间开设的广播”。《广播法》实施细则第七条第二项之二将其定义为“暴风、暴雨、洪水、地震、大规模火灾及其他灾害发生时，有助于减轻灾害损失”①的广播。
临时灾害广播的播出执照持有者为市、镇政府，这与大多以民营公司性质运营的社区广播性质不同。
临时灾害广播开设时间的长短没有具体限制，相关规定只是称，“直到灾区的灾害对策取得进展，受灾居民的日常生活趋于稳定为止”。②原则上不超过两个月。但2011年3月11日发生的“东日本大地震”灾情严重，随着时间的推移，灾区居民不断有各种新的信息需求，加上灾后重建是一项长期任务，因此政府有关部门特别批准延长临时灾害广播开设时间。
在发射功率方面，对临时灾害广播的规定为“在不对其他超短波广播电台的运营造成干扰的范围内”，③即只要不超出这一范围，不影响其他广播，就没有限制。而目前针对社区广播的发射功率，则依旧规定不得超过20瓦。从这个意义上讲，发射功率受到极大限制的社区广播在重特大自然灾害发生时申请转为临时灾害广播，同时提高发射功率，就可以有效覆盖更大范围的受灾地区，为灾区居民提供更为有效的信息服务。
临时灾害广播有两种类型。一种是从既有社区广播转过来的，还有一种是新设的。
从制度上看，社区广播申请转为临时灾害广播，必须获得总务省颁发给所在市、镇政府的新的播出执照，而获得播出执照后就会成为性质完全不同的另一种广播。社区广播大多为商业广播形式，也有一小部分是由非营利组织（NPO）开设的（截至2014年5月26日，日本全国有282家社区广播，其中26家由非营利组织开设④）。临时灾害广播的播出执照持有者均为市、镇政府。因此，属于商业性质的社区广播就需要暂停使用原来的执照，代之以灾区市、镇政府从总务省获得的名义上作为灾害发生时一项“临时措施”的临时灾害广播播出执照。尽管这类临时灾害广播的日常运营工作仍由市、镇政府委托给社区广播负责进行，但是性质改变之后，就可以提高发射功率，并可以获得各方提供的资助。
与社区广播转为临时灾害广播的情况相比，新设的临时灾害广播面临的困难更多，包括人员、经验、经费、技术、设备等诸多方面。
由于社区广播既有现成的人员和设备，又有丰富的播出经验，加上在1992年1月建立社区广播制度时，人们就期待它能充分发挥地域防灾减灾的重要作用，因此可以较为顺利地开展临时灾害广播的工作。1995年“阪神大地震”后，曾出现过一次各地纷纷开设社区广播的高潮。可见各方面已经注意到广播的作用，并顺应民众的诉求，开始做相应的准备，以防患于未然。
二、制度建立后临时灾害广播的开设情况
“阪神大地震”发生后，在当时的邮政省建议下由兵库县政府作为播出执照持有者开设的“兵库县临时灾害广播”（FM796·Phenix）成为这一制度建立后开设的首家临时灾害广播。
在没有先例同时缺乏人手、经验和设备的情况下，兵库县知事（日本一级地方行政区都道府县的首长）请求日本广播协会（NHK）为设台提供帮助。另外加上众多志愿者的参与，该台较为顺利地开播。“兵库县临时灾害广播”设在兵库县政府办公楼内，发射功率300瓦，1995年2月15日开播，直到3月31日结束，为期一个半月，每天中午12点至晚8点连续播出8小时，源源不断地向灾区居民提供各类生活信息和来自政府部门的信息。由于县域范围较大（行政区划上相当于我国的省），因此该台为实现更有针对性的狭域播出，还以15分钟为单位分别播报兵库县内各市的相关灾害信息。
此后，临时灾害广播都会随重特大自然灾害的发生而开设。2000年3月底，北海道有珠山火山爆发，灾区政府于5月7日开设“虻田町临时灾害广播”（FM·Laketopia），发射功率100瓦，播出时间为每天中午12点至晚7点，工作人员大多为志愿者。向灾区居民提供的信息涉及生产生活、家园重建、交通路况等诸多方面，细小到转移到别处的灾区居民临时返家的信息、各类活动举办的时间和地点，等等。该临时灾害广播一直持续到2001年3月31日，为期约11个月，远远超出原则上两个月的设台时间范围。在开设和日常运营方面，该台得到了日本社区广播协会（JCBA）及北海道各地社区广播的大力支持。
2004年10月新潟县“中越地震”发生后，当地的社区广播“FM长冈”和“FM雪国”分别在受灾严重的小千谷市、十日町市开设临时灾害广播，向灾区居民提供信息服务。2007年7月新潟县中越海域地震、2011年1月秋田县暴雪灾害以及同一时期宫崎县新燃岳火山爆发时，在相应灾区的市、镇均开设了临时灾害广播，发挥了独特的作用。
三、“东日本大地震”中临时灾害广播的开设情况
2011年3月11日“东日本大地震”发生后，相继开设的临时灾害广播有29家。其中，由既有社区广播转为临时灾害广播的10家，新设的19家。截至2013年10月1日，29家临时灾害广播中有15家仍在以临时灾害广播的形式播出，其余的或者已经停播，或者恢复为原来的社区广播。⑤
由此可以看出，不少临时灾害广播已经远远超出通常规定的“临时”范围，成为伴随灾区居民经历灾后恢复与重建过程的一种常态。“东日本大地震”的灾害规模巨大、受灾范围广泛、伴随巨大海啸以及核电站事故，且重建周期长、居民信息需求多样，这是临时灾害广播相继开设并且长时间持续的重要原因。
作为广播运营经费的来源，广告通常是一个重要方面。但是临时灾害广播在广告播出问题上曾有过一段困惑时期。相关方面一度认为，临时灾害广播的播出执照持有者是市、镇政府，属于公共性质，因此不能播放广告。这样一来，依靠商业广告收入运营的既有社区广播转为临时灾害广播后便无法继续通过广告的播放获得收入，日常运营陷入两难境地。
总务省这时表态，并不存在临时灾害广播不能播出广告的法规制度条文，并在2011年6月14日进一步明确表示，“法规制度上并未禁止播出广告”，“在是否播出广告问题上，作为播出执照持有者的市、镇政府可以在充分考虑灾区现状以及可以预见的听众反应后自行做出决定”。⑥这一明确的态度为临时灾害广播走出两难境地提供了官方的支持。
在这次大地震中，受灾居民对信息的需求是长期的，向受灾居民提供信息以满足他们的需求也是长期的。广告播出问题的解决，使既有社区广播可以长期坚持临时灾害广播的播出，也为新设临时灾害广播确保运营经费提供了更多的渠道。
由既有社区广播转过来的临时灾害广播随后均陆续恢复了广告的播出。广告内容也从刚恢复时的“慰问”“声援”逐渐转为通常形式的商业广告内容。不过新设的临时灾害广播实际上均未以广告形式开展营销，更多的还是依靠政府、财团以及其他地区企业的资助。
这次第一个转为临时灾害广播的是在地震当天获得播出执照的岩手县花卷市社区广播“FM花卷”（FM-ONE，转为临时灾害广播后的呼号为“花卷灾害FM”）。3月11日下午2时46分地震发生，该台负责人迅速赶往市政府与相关部门负责人商量应急对策。经过协调，当天就将发射功率从20瓦提高到100瓦。该台作为临时灾害广播持续了三周多时间，一直播出到4月3日，之后恢复为社区广播。
岩手县奥州市的社区广播“奥州FM”，在2008年6月宫城县、岩手县发生内陆地震时，就曾积极致力于灾害报道和相关信息的播出。当时虽然未能获得临时灾害广播的播出执照，但仍然每天24小时、连续两周不间断地向受灾居民播报信息，同时还和东京、盛冈的电台联合播出特别节目，受到普遍好评。
与既有社区广播转过来的相比，新设临时灾害广播的情况要复杂得多。例如，如何聘用工作人员、如何置办设备、如何筹集经费等等，困难之大可想而知。更重要的是，谁来负责广播节目的整体编排、具体播出什么内容，等等。“东日本大地震”时19家新设临时灾害广播面临的情况、设立过程以及与当地市、镇政府之间的关系也都各不相同。
作为新设临时灾害广播率先开播的“大崎灾害FM”是由该市业余无线电爱好者呼吁市政府设立的。开设后的运作也均由这些爱好者负责。作为播出执照持有者的大崎市政府并不过问节目内容及运营事务，只是支付播出执照申请费和提供可供播出的灾害对策总部发布的信息。
以业余无线电爱好者为主开设并运作的还有福岛县须贺川市的临时灾害广播，这两家广播均在开设两个月后停播。由此可见，没有政府的大力支持，原本也并非社区广播，仅凭爱好者运营并坚持播出是有很大难度的。
有一些新设临时灾害广播是由市、镇政府一手负责运营的，市政府相关部门工作人员担任负责人，临时聘用受灾居民承担运营工作。这些临时灾害广播采取公营形式，相对比较稳定，但也存在不少问题。例如，有的市、镇政府只是将临时灾害广播作为替代因灾受损的防灾无线喇叭以及政府机关报的手段播出市、镇政府的相关通知，受灾居民的呼声难以得到充分反映。
另外，也有一些是由市、镇政府委托东京的节目制作商运营（如宫城县名取市的临时灾害广播）以及东京的爱好者团体全面负责运营（如宫城县女川町的临时灾害广播）。
“东日本大地震”发生一周年之际开播的福岛县富冈町临时灾害广播“富冈灾害FM”的情况颇为特殊。由于福岛第一核电站位于富冈町，核电站事故发生后，该镇居民全都转移到以福岛县郡山市为主的其他地区，“富冈灾害FM”就设在郡山市的富冈町居民安置点内，并向安置点的居民播报富冈町的行政信息和生活援助信息。这是第一家设在其他市、镇的临时灾害广播。由于该镇还有很多居民分散转移到了全国各个都道府县，因此该台除了使用无线电波播出之外，还通过互联网实时播出，以方便这些居民的收听。
四、对日本临时灾害广播的思考
一项制度需要法律法规的保障才能很好地发挥作用。日本的临时灾害广播正是有《广播法》以及广播法实施细则的清晰界定，才得以为各方积极利用，并在灾害发生后发挥难以替代的作用。各级政府积极参与协调相关各方，并通过各种机制和渠道，提供相应资助，是开设和运营的重要推动力量。
在地震、海啸摧毁各类信息通信基础设备、信息传播变得极为困难的情况下，受灾居民更加迫切需要各种相关生活信息。在这次“东日本大地震”中，覆盖全国的日本放送协会（NHK）广播以及各大商业广播联网覆盖县域的报道和提供的信息往往偏重于特定的灾区、特定形式的灾害以及核电站事故，有不少信息并非灾区居民生活所必需，供需双方存在很大错位。
既有社区广播转为临时灾害广播的机动灵活性，以及提高发射功率迅速提供灾害信息服务，是非常有效的。平时开设社区广播是一个很好的选择。
而之前没有社区广播的地方，则在开设上耗费了相当多的时间。而且由于平时没有收听习惯，灾害发生后即使新设临时灾害广播，也可能由于受灾居民的认知不足而出现双方的严重错位。这种情况也使常态化社区广播的优势更加凸显。
临时灾害广播开设后的运营仍需各方提供协助，仍需相应的财力、物力和人力的支持。例如：相关手续的办理、停播时期的判断、向社区广播的过渡，还需要可以对运营过程中出现的困惑提供咨询和建议的人或机构。这次，一些财团给予了财力支援，政府层面也通过紧急创造就业机会的措施提供了人员聘用方面的支持。但人们也担心，下一次重特大自然灾害发生时，这些援助措施是否能够确保发挥作用。与其根据灾后情况临时去考虑援助措施，不如健全长久的法律体系和制度机制。只有健全相关体制机制，才能使临时灾害广播发挥应有的作用。政府的主导和地域社区自身的努力都是不可或缺的。
总体而言，重特大自然灾害发生后的一段时间内，贴近性强的狭域广播（临时灾害广播、社区广播）提供的细致入微的生活信息和防灾救灾信息，可以及时填补灾区出现的信息空白。随着灾区重建工作的不断深入，这类立足于灾区的广播又可以紧跟每一阶段的发展伴随灾区居民。其独特的作用往往难以替代。这正是面向灾区的“内向型”⑦及狭域播出的广播的优势所在。“东日本大地震”中临时灾害广播的实践再次印证了这一点。
注 释
①②村上圭子 《东日本大地震后市镇村灾害信息传播系统的展望——以临时灾害广播的长期化及避难信息传播手段的多样化为例》，载《放送研究与调查》2012年第3期。
③⑥市村元 《东日本大地震后诞生的“临时灾害广播”的现状与课题》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.
④日本社区广播协会，http：//www.jcba.jp.
⑤日本总务省东北综合通信局，http：//www.soumu.go.jp/soutsu/tohoku/hodo/h2407-09/0829a1001.html.
⑦广井修 中村信郎 关谷直也 《为灾害播出负责人举办的集中讲座》，东京大学社会信息研究所纪要No.65，第204页。
参考文献
1.市村元《东日本大地震后诞生的“临时灾害广播”的现状与课题》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.
2.金山智子《社区广播与灾害——作用的重新定义及支援的方法》，http：//www.jotsugakkai.or.jp/doc/taikai2013/B-2%20Kanayama.pdf.
3.村上圭子《东日本大地震后市镇村灾害信息传播系统的展望——以临时灾害广播的长期化及避难信息传播手段的多样化为例》，载《放送研究与调查》2012年第3期。
4.金山智子 《社区传媒 社区广播连接地域》，庆应义塾大学出版会，2007年版。
5.田村纪雄 白水繁彦《现代地域传媒》，日本评论社，2007年版。
6.早稻田大学传媒文化研究所《传媒的地域贡献——面向“公共性”的实现》，一艺社，2010年版。
7.绀野望《社区广播进化论 地域活力、地域防灾新的承担者》，chopin出版公司，2010年版。
8.石井彰《大地震、核电站事故与传媒》，大月书店，2011年版。
9.小田贞夫《作为新的灾害信息媒体的社区广播》，载《放送研究与调查》1995年第7期。
10.《日本社区广播协会10年发展历程》，日本放送协会，http：//www.jcba.jp/.
11.日本广播协会广播电视文化研究所 《广播电视传媒研究11》，丸善出版，2014年版。
12.日本放送协会（NHK）年鉴2009。
（作者单位：中国传媒大学外国语学院）
（本文编辑：宁黎黎）