摘要：“编外机构”并非个案，在高等职业学校机构中普遍存在。通过对安徽某高等职业学校（2011年——2018年）“编外机构”的分析可知，“编外机构”的出现是国家相关政策与高校具体情境融合的产物。本着促进高校的发展、高等教育事业的发展，本研究提出：高校应规范与总结机构改革经验，政府应设计与落实机构编制改革，双方应重构良性的政校互动关系。
关键词：政府;高等职业学校;编外机构;机构编制改革;重构政校关系
中图分类号：G 647 文献标识码：A
长期以来，我国政府与高校是明确的领导与被领导的关系。高校的正常运转与快速发展，极大程度上依附于政府的支持。编制管理，作为国家支持高校事业发展的重要途径，直接关系到高校的发展，在高校发展历史上发挥了不可忽视的重要作用。机构编制管理，作为编制管理的重要组成部分，成为高校发展历史上不可或缺的一部分。根据机构编制管理相关政策规定，高校内设机构由政府编制管理部门核定。
目前，在高校，包括高等职业学校，普遍存在两类机构。一类是经政府编制管理部门批复认可的内设机构，即“编内机构”，另一类是在高校实际运行但未经政府编制管理部门批复认可的内设机构，即“编外机构”。本文通过探讨分析高等职业学校“编外机构”现象，有助于客观全面地看待“编外机构”在编制管理政策下、高校发展下的地位与影响，有助于在政校互动关系中合理分析高校教育改革的逻辑起点与发展线索，有助于合理推动机构编制改革、重构政校互动关系。
1“编外机构”：高等职业学校机构中的实然存在
“编外机构”并非个案，在高等职业学校机构中普遍存在。不同的高等职业学校，其“编外机构”的多少存在一定差别，其“编外机构”的现状也存在一定差别。为了有效说明“编外机构”在高等职业学校的现状，以下以安徽某高等职业学校（2011年——2018年）为例来具体说明“编外机构”在高等职业学校中的存在状况。
自2011年获教育部批准升格，考虑升格后学校长远发展和实际工作需要，该校就内设机构等相关问题进行校内讨论研究决定，并按政策要求报政府核定。2012年，政府下文批复内设机构共14个（不含群团组织）。党政管理机构6个，分别为办公室（党委办公室）、组织人事处、监察审计处（纪委）、教务处、学生处（保卫处）、总务处（财务处）;教学机构6个，分别为学前教育系、特殊教育系、艺术系、外语系、人文系、基础部;教学辅助机构2个，分别为图书馆、信息技术中心。
批文下达后，当年该校实际运行机构共计15个（不含群团组织），其中，党政管理机构8个（办公室、监察审计处、组织人事处、教务处、教科研处、学生处、总务处、财务处），教学机构4个（学前与特殊教育系、艺术系、外语系、基础部），教辅机构3个（图书馆、信息技术中心、培训中心）。后来，该校又发展出一些新的机构，如某幼教集团、建设办等。
通过比较可见，经政府批复的内设机构与实际运行的机构存在一定差异，主要体现在以下几个方面。
第一，实际运行机构与政府批复机构的数量不吻合。主要体现在：实际运行的党政管理机构多于政府批复的党政管理机构，如实际运行的教科研处未出现在政府批复机构中;实际运行的教学机构数少于政府批复的教学机构，如政府批复机构中的人文系未出现在实际运行的机构中;实际运行的教辅机构多于政府批复的教辅机构，如实际运行的培训中心未出现在政府批复机构中。实际运行中还存在一些其他机构，如后期发展起来的实际运行机构评建办未出现在政府批复机构中。
第二，实际运行机构与政府批复机构的名称、权责不统一。主要体现在：有的实际运行机构名称与批复机构相同，但权责不同，如实际运行的教务处与政府批复的教务处的权责存在一定差异;有些实际运行机构实际是多个批复机构的合体，如实际运行中的学前与特殊教育系是政府批复的学前教育系、特殊教育系的合体;有些实际运行机构实际是某个批复机构的拆分机构，如实际运行中的总务处、财务处是政府批复的总务处（财务处）的拆分机构。
上述差異，将该校的内设机构区分为“编内机构”与“编外机构”。其中，未得到政府文件批复认可，但在实际中运行的机构则是该校的“编外机构”。这些“编外机构”，大都早在政府批复下达之前就已实际存在，且长期在该校各项事业发展中发挥重要作用。2政校互动：高等职业学校“编外机构”的产生
2.1政府对高等职业学校内设机构的规范与指导
20世纪90年代以来，随着高等教育普及化、高等教育大众化发展，全国高校普遍掀起扩张、合并、转型的浪潮，高校，包括高等职业学校，其内设机构的变更愈加频繁。为了更好地规范高校内设机构的设定与变更，国家出台相关政策进行指导。
1998年《中华人民共和国高等教育法》规定：“根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部机构的设置和人员配备。”
1999年《普通高等学校编制管理规程（草案）》指出：高校内设机构包括党政管理机构和教学、科研组织机构。高校党政管理机构按规定限额设立，高校机构设置不要求上下完全对应，职能相近的管理机构可以采取多种形式合并或合署办公。高校内部一般实行校、系两级管理。
随后，各省市相关部门陆续出台地方性的高校编制管理规定，对所在地区不同类型、不同规模高校的内设机构设置做出了具体规定。
以上述某高等职业学校所属省份为例，2004年，安徽省发布《关于贯彻实施<安徽省高等职业学校机构编制管理暂行办法>的通知》（以下简称《通知》），出台《安徽省高等职业学校机构编制管理暂行办法》。该《通知》要求各高校按照《暂行办法》的具体规定和要求，认真做好“三定”（定职能、定机构、定编制）工作。“三定”方案规定了学校党政管理机构、教学机构、教学辅助机构的设置及其职责任务。
总体而言，政府对高等职业学校内设机构的规范与指导大致包括：机构分为党政管理机构、教学科研机构、教辅机构，高校在限额内自主设置机构，限额标准是学校规模，这种学校规模指的是学校当前在校生数。
在政府对高校内设机构的规范与指导下，政府以批文的形式规定了高校的“编内机构”的身份与地位。
2.2高等職业学校对内设机构的设定与变更
在政府对高校，包括高等职业学校的内设机构的规范与指导下，为了长远发展及实际工作的需要，各高等职业学校高度重视机构设置工作。
2.2.1“从一到多”“从单一到多元”的高校职能发展
随着历史的发展与社会的进步，高校，包括高等职业学校，其职能也在不断形成与完善中。从最初的“人才培养”唯一职能，到普遍认可的“人才培养、科学研究、社会服务”三职能，到目前的“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作”五大职能，反映出高校的建设理念在不断变化、建设任务与工作内容在不断变革。
在高校职能“从一到多”“从单一到多元”的发展趋势下，当前各高校，包括高等职业学校，普遍积极承担“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作”的使命和责任。在结合职能的发展趋势、对相关职能的担当以及实际工作的需要，高校大多因此设立了一些“编外机构”。
2.2.2“从小到大” “从慢到快”的高校办学规模
从规模上的扩张到规模内涵并重，高校，包括高等职业学校，大都己步入快速稳步发展时代。高校在规模一定的情况下，其机构的设置会影响到其管理与服务的幅度、层级，进而影响到其品质与效率。若高校规模发生变化，其管理与服务的幅度与层级也需要做出相应的调整，才能保证其品质与效率维持在一定标准上。
在“从小到大”“从慢到快”的高校办学规模发展趋势下，各高校，包括高等职业学校，普遍结合高校当前办学规模，科学预测未来办学规模，合理设置内设机构，实现学校管理与服务的规范与高效，直接导致了部分高校的内设机构数量突破了政府限额，由此出现了高校“编外机构”。
2.2.3各类政策、各方利益的影响汇集之地
作为文明、思想、人才的汇集地，“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作”五大职能使命的担当者，高校受到各方利益的关注，汇集了各级各类政策，受到来自各类（政治、经济、教育等）政策、利益的影响。
作为各项政策的汇集地，各高校，包括高等职业学校，在普遍满足各项政策要求、平衡各方利益需求的同时，都需要完成作为高校的本职工作与任务，难免由此出现“编外机构”。
总体而言，以《安徽省高等职业学校机构编制管理暂行办法》等文件为代表的政策，在国家的设计与高校的具体情境中得到有效互动。换句话说，“编外机构”是国家相关政策与高校具体情境融合的产物。
3改革重构：高等职业学校“编外机构”的未来
高等职业学校“编外机构”，是未经政府编制管理部门批复认可的机构。此类机构虽在高校实际发展中具有重要地位、发挥重要作用，但是未经政府批复认可，属违规机构，没有合理身份。所谓“名不正言不顺”的“编外机构”对高等职业学校造成了一定的负面影响。主要体现在：
一是影响“编外机构”的负责人及工作团队的岗位归属感、工作责任感、团队凝聚力、工作积极性;二是影响“编外机构”相关工作与任务的开展与推进;三是影响“编外机构”所在高校整体工作与任务的开展与推进。
目前，高校，包括高等职业学校，普遍存在要求调整机构编制的强烈意愿。但仅凭高校力量，往往难以有效进行机构编制改革。机构编制改革的推进与开展依赖于各方的努力。
3.1高校应规范与总结机构编制经验
任何改革的成功离不开一线实践经验的积累与总结。机构编制改革的成功，同样需要一线机构编制改革经验。从实践来看，这类“编外机构”，在高校，包括高等职业学校的发展中确实具有重要地位，发挥了重要作用。
因此，高校，包括高等职业学校，应对这些“编外机构”进行可续有序规范管理，做出成效，总结问题与经验，同时注重分析背后生存及运行逻辑、了解背后生存及运行知识，切实为高校、为高等教育的发展服务保驾护航。
3.2政府应设计与落实机构编制改革
任何改革的成功离不开有效的顶层设计。国家作为机构编制改革的最终顶层设计者，各级各类政府同时作为设计者与实施者，应当为高校，包括高等职业学校的机构编制改革做好规划与落实。
因此，在高校，包括高等职业学校的机构编制改革的规划与落实过程中，国家（各级各类政府）应当高度重视来自高校一线的机构编制改革的问题、经验，注重分析机构编制改革生存及运行逻辑、实践知识，争取更多地了解机构编制改革生存及运行逻辑、实践知识的人加入到机构编制相关决策的讨论与改革中来，真正从国家层面保障机构编制改革，真正以一线经验保证机构编制改革成功。
3.3双方应重构良性的政校互动关系
在传统的政校互动关系中，政府以行政手段直接、过多地干预了高校事务。编制，包括机构编制，就是这种行政手段的重要体现。事实证明，传统的政校互动关系长期存在的过程中，确实给政府与高校带来了复杂的问题，包括机构编制等问题。
因此，重新审视双方的身份与职责，重构良性的政校互动关系，有助于从根本上改变机构编制问题。
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