摘要:当今国际社会,低碳经济迅速发展,这要求以低碳能源的大力发展为基础。中国能源消费存在环境和供应量的制约,中国应当转变能源消费方式,大力发展低碳能源,提升中国能源安全程度。低碳能源的发展离不开财政政策的支持,中国应当从财政投资政策、财政补贴政策和税收政策三个方面支持低碳能源的生产和消费,鼓励低碳能源的不断发展。
关键词:低碳能源;发展战略;财政政策
中图分类号:F124.5文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0195-02
全球气候变化问题是当前国际社会的热点问题。全球气候变暖与人类活动密切相关。人类的生产活动中,是以化石燃料的燃烧为主要能源动力的,这带来大量的二氧化碳等温室气体的排放。中国必须发展低碳经济,以低碳能源发展为基点,及时、有效地出台相关财政政策,转变经济发展方式,应对全球气候变化。
一、中国能源问题分析
国务院决定成立国家能源委员会,统筹协调能源发展和能源安全问题。能源发展是一国经济的内动力。当前中国经济发展面临着能源瓶颈。
一是能源消费的环境成本制约。中国能源消费结构不合理,煤炭在一次能源消费总量中居首位。煤炭、石油、天然气等化石燃料的消费是能源消费中的主要部分。清洁能源和生物质能源的消费才刚刚起步。化石燃料的燃烧向大气中释放二氧化碳等温室气体,污染环境,破坏全球气候。化石燃料中又以煤炭燃烧产生的二氧化碳为最多。中国二氧化碳排放量目前已经超过美国,成为全球最大的碳排放国,来自国际社会的二氧化碳减排压力也愈来愈大。2008年中国能源消费结构中,煤炭占消费总量的比重为68.67%,石油占消费总量的比重为18.68%,天然气占消费总量的比重为3.77%,水电、核电、风电共占消费总量的比重为8.89%。可以看出,煤炭消费总量远远超过石油、天然气和可再生能源的比重。中国由于工业化进程的加快,对能源消费需求居高不下,且不断增长。而高碳能源为主的消费结构是制约环境与经济社会发展的瓶颈。
二是能源消费供应瓶颈。中国是世界上能源生产和消费的大国,而且伴随着中国工业化、城市化的不断发展,对能源的需求将会越来越大。中国能源资源总量丰富,包含化石能源和可再生能源。煤炭储量居世界前列,水力资源丰富。但是中国人均资源占有量低,而且分布不均衡。煤炭主要分布在华北、西北地区,水力资源主要在西南地区。2008年,原煤占能源生产总量的比重为76.7%,原油占能源生产总量的比重为10.44%,水电、核电、风电共占能源生产总量的比重仅为8.98%。由于化石燃料的储存有限,中国的石油资源更多地倾向于依赖进口。中国石油对外依存度在2009年首度超过50%的国际警戒线。在未来发展中,中国的能源安全问题十分重要,必须依靠自身的能源供给,为中国未来的发展提供基础。
二、中国低碳能源发展战略
首先,发展可再生能源。可再生能源属于无碳能源。可再生能源包含太阳能、风能、地热能、生物能、海洋能、潮汐能和热对流能等。可再生能源的使用会降低二氧化碳等温室气体的排放量。在制造新能源发电设备时会产生碳排放,如太阳能发电所需的多晶硅,它的制造是高能耗、高污染的。中国目前应对以无碳能源发展为基础,推动新能源产业的发展,特别是新兴战略性产业。大力发展无碳能源利用技术,如风能发电、太阳能发电,以技术革新推动产业革新。
其次,提高化石能源利用率。发展低碳能源,必须大力提高化石能源的利用率,减少其二氧化碳的排放量。提高化石燃料的利用率,减少碳排放,是短期内减少碳排放的重要措施。中国将在相当长的时期内,以化石燃料为主要能源,能源结构的变化不会在短时期内有大的变化。只有将化石燃料利用率提高,如提高碳捕捉和埋存技术,才能在短期、中期内实现节能减排的预期目标。具体而言,碳捕捉和埋存技术在当前尚不成熟,需要建立大量的配套基础设施,所以还需要加大技术升级力度。另外,需重点开发的技术还有煤炭资源的清洁高效率利用和油气资源的开发利用。
最后,完善低碳能源发展的政策激励体系。发展低碳能源,无论是可再生能源还是高效利用的化石能源,都离不开政策激励。政策激励需要一个系统的、合理的政策体系。政策体系主要有财政政策、金融市场政策和产业政策。财政政策是世界各国常用的基础政策工具。其中,财政支出政策中的财政投资政策可以直接扩大总需求,进而对总供求进行调节,相对其他政策工具而言,传导过程更为迅速。在低碳能源发展的初期,较宜采用财政投资政策工具,以公共投资支出直接推动低碳能源产业的发展。财政支出政策中的补贴政策也对初期产业发展具有一定的保护和激励作用。财政补贴政策对生产者和消费者的补贴较为普遍。政府对低碳能源投资生产者和消费者进行适当补贴,可以激发生产者和消费者的积极性,从而扩大总需求。税收政策也是各国经常采用的政策工具。对具有负外部性的高碳能源征税,可以起到直接限制高碳能源发展并间接促进低碳能源发展的作用。低碳能源发展,需要财政政策内部具有统一性,需要财政投资政策、财政补贴政策和税收政策相互协调、相互配合,共同为低碳能源发展提供适宜的政策激励。
三、中国低碳能源发展的财政政策分析
(一)中国低碳能源发展的财政投资政策分析
中国低碳能源发展,必须推动低碳能源产业的发展,如可再生能源发电产业。能源工业属于基础工业。新能源技术需要大量基础设施的配套建设,这些均属于基础产业。基础设施的公共品属性很强,基础工业又处于整个产业链的上游,为国民经济的其他产业提供必需品,是产业链中基础性、关键性的环节。
中国政府必须对低碳能源产业进行财政投资。投资包含低碳能源产业的直接投资和配套基础设施的投资。以可再生能源电力产业为例,风力发电成本大,投资回收期长,政府可投资一批风力发电项目,并对风力开发的研究项目进行投资,以期尽早提高风能发电的利用率。目前国际碳排放交易市场非常活跃,中国取得了越来越多的清洁发展机制中的项目。清洁发展机制中的项目主要涉及到电力开发、能源开发和包含钢铁、水泥等重工业。政府可以在这些项目中进行直接财政投资,也可以建设项目发展所需要的配套基础设施。低碳基础设施的投资非常重要,建设低碳能源产业需要的道路、机场、港口、通信设施,为低碳产业的发展提供必备的硬件和软件支持。这些具有公共产品和准公共产品的设施都需要政府的财政投资。
(二)中国低碳能源发展的财政补贴政策分析
财政补贴政策是财政政策的常用工具之一。财政补贴政策具有很强的政策性、可控性和灵活性。一般的财政补贴工具有:对投资者的补贴、对产出的补贴和对消费者的补贴。关于低碳能源产业的投资者,政府应当按照投资比例给予一定数额的补贴。能源产业属于基础产业,处于产业链的上游,获利周期长。政府对低碳能源产业投资者,如对太阳能发电产业投资者、碳捕捉和存储设备投资者、取得清洁发展机制项目的国内投资者给予一定补贴,则会调动投资者的生产积极性,降低他们的生产成本,进而降低企业投资风险。当然,由于财政补贴政策的特殊性,对投资者的补贴应在时间上和数额上把握适度的原则,使政策效果更好地展现。对于处于成长阶段的低碳能源产业而言,补贴政策是非常有益且必要的。
对产出量的补贴,可以促进企业增加产量,提高利润。对消费者的补贴,可以扩大消费需求,从而拉动企业生产。例如丹麦政府为国家公用事业公司购买的可再生能源电力支付较高的价格。这一政策,相当于对可再生能源的价格进行了补贴,既保护了可再生能源企业,也使电力消费者不受损失。丹麦政府的政策效果明显,使丹麦成为世界风能和生物质能电力的生产大国之一。中国也可以设计针对低碳能源电力的消费者实施一定的补贴政策,扩大消费需求,促进市场健康发展。
(三)中国低碳能源发展的税收政策分析
低碳能源发展,离不开激励性的税收政策。当前可以采用的税收政策有:低碳税收的征收、所得税优惠政策和低碳能源设备进口关税减免政策。
碳税政策已经作为一项普遍使用的工具在全球展开。对于化石燃料含碳量征税,分为生产部门和居民消费者部门,按照不同税率、不同地区,实行有差别的征收。征收碳税,可以在短期内会使化石能源的使用量下降,使高碳工业产量减少,进而降低二氧化碳排放量,使二氧化碳对气候变化的外部性内部化。在中、长期时期内可以促进企业进行技术改造,实现低碳技术进步,提高能源利用效率,推广低碳能源的使用,最终实现长期经济增长。同时,对短期、中期内需要保护化石能源产业进行税收优惠,也可以为这些产业的转型提供时间条件。如挪威政府对能源密集型生产部门免征碳税,瑞典政府对生产部门征收的税率仅为居民消费部门的四分之一。
低碳能源产业的所得税优惠政策也相当重要。所得税作为对企业征收的直接税,一直都是企业税负的最大部分。如果设计合理的所得税优惠制度,诸如针对低碳电力产业实行的两免三减半政策,即新成立企业最初两年内免征所得税,紧接着的三年内减半征收所得税。将低碳能源产业纳入高新技术产业发展的范围,使其享受高新技术企业的税收优惠政策,促进低碳能源产业的快速发展。此外,也可以设计对低碳能源企业实行加速折旧制度、加大企业研发费用的抵免额等,这些均是值得参考和采用的实用政策。例如,加速折旧制度常用于新兴产业的发展和传统产业的技术更新。使用加速折旧法,会使企业固定资产的折旧费用呈现前高后低的递减状态,加快企业固定资产的更新,也会使企业应纳所得税额的现值总体减少,为企业发展提供有利条件。
低碳能源设备进口关税政策,对利用国内资金进口国外可再生能源的设备,应免征关税和进口环节增值税,以确保国内企业的技术更新,并在此基础上不断提升自身的技术含量,推动低碳能源产业更好地发展。
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[责任编辑 吴迪]