摘要：中央与地方争议处理机制是日本推进地方分权化改革的重要内容之一。在中央行政机关——总务省下设置国家地方纷争处理委员会是理想与现实的妥协。该机构负责处理地方公共团体就中央行政干预不服而提起的申诉。在行政体制内构建一种相对独立的争议处理机制是一种渐进式的地方分权化改革。
关键词：地方分权；中央与地方争议；解决机制
[中图分类号]D731.33 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2007)04-0040-04
一、日本中央与地方行政争议处理机制的构建
日本从明治宪法时期即开始了地方自治制度的构建，1946年颁布的日本国宪法设专章规定了地方自治，使地方自治成为了一项不得由法律更改的宪法原则。然而，法制的完备并没有导致中央与地方关系的真正法治化，在“地方分权”呼声高涨的背景下，1995年参众两院通过了《地方分权法》，专门以法律的形式规定了改革的步骤。其主要理念是以地方自治的保障及地方自治团体的自我决定为基础，在法治主义及公正透明原则下，确立中央与地方间的对等及合作关系。主要内容包括：中央与地方角色分配、事务分配、中央对地方干预的法制化、财源转移、中央与地方间争议处理制度等，其中中央与地方争议处理制度是改革的核心。
从理论上来说，中央与地方对等、合作关系建立后，当中央与地方公共团体间产生争议时，有必要建立以中央与地方公共团体间对等、合作关系为前提的争议处理制度，由立于中央与地方间公平、中立地位的第三者来担任此职，此第三者必须得到中央及地方公共团体双方的信任。因此。日本地方分权推进委员会建议，争议处理制度的建立应遵循以下两个原则：第一，中央与地方公共团体间的纷争处理，应由立于公平、中立立场的第三者机关担当。第二，在行政内部，尽可能使用简单迅速的解决方法，行政内部无法解决时，最终由司法判决。但在一个传统的中央集权国家推进地方自治，遇到的阻力可想而知，给予地方政府与中央政府平等的法律地位，必然要承受中央各部门的阻力。
经过妥协，日本于2001年制定了新的地方自治法，该法是地方分权化改革的重要成果。新地方自治法在总务省下设立一个国家地方纷争处理委员会。这一结果虽然离“中央与地方关系的司法化”还很遥远，但这一制度却是合乎日本国情的。行政争议处理机制的建立意味着日本地方自治法制化进一步完善，国家纵向权力关系更趋明晰。这一机制是日本结合自身国情而设计构建的，体现了在单一制国家推进地方自治应有的特点，值得我们借鉴。
二、日本中央与地方行政争议处理机制的特点
1．争议处理对象的行政性
中央与地方间争议种类繁多，有因立法干预所生的争议，即地方自治团体立法有无违反中央法令的争议；有因行政干预所生的争议，即中央对地方及地方间通过种种行政手段干预有无违法的争议；还有中央与地方及地方间之权限分配争议等。理想的立法政策是尽可能将所有争议均列入争议处理制度。但新地方自治法并没有将中央与地方之间所有争议均列入争议处理制度，其所建立的争议处理制度仅适用于行政干预所生争议，而立法干预所生争议和权限分配所生争议则不能适用地方自治法所规范的争议处理制度。必须强调的是，不适用新地方自治法所建立的争议处理制度，并不意味着这些争议不能通过其他途径解决，仍有部分争议可通过行政诉讼途径解决。行政争议解决机制构建的目的即是：在行政内部，尽可能使用简单迅速的解决方法，而行政内部无法解决时，最终由司法判决。
2．争议处理机构的相对独立性
从理论上看，国家地方纷争处理委员会应置于中央及地方公共团体组织之外，即使置于中央国家行政组织内，也应是内阁所辖之下的独立行政委员会。但是，由于中央行政机关的强烈反对，地方分权委员会在形成第四次报告时，认为难以采取上述理想的机构设置，而建议将地方纷争处理委员会定位为府省的直属机构。在此基础上，新地方自治法规定，在总务省下设置国家地方纷争处理委员会，处理国家或都道府县对普遍地方公共团体干预的争议事件。因此，国家地方纷争处理委员会是国家与地方间争议处理的行政内部之“第三者机关”。对于这种定位，日本学界有不少批评。新地方自治法将中央与地方公共团体之间的关系构建成为一种对等、合作关系，即将传统中央与地方公共团体之间的行政内部关系转变为权利义务主体之间的外部法律关系。而国家地方纷争处理委员会置于行政内部，则将使已外部化的关系又转变成为行政内部关系，这种转化将使争议处理成为另一种行政统制手段。
国家纷争处理委员会虽置于总务省下，但其委员会成员的任命却具有相对的独立性。委员会由五人组成，经两议院同意，由总务大臣任命。委员会成员中，同一政党或政治团体的比例不得超过半数。委员会成员除符合法定事由予以罢免外，享有身份保障。法定罢免理由包括：任命未得两议院同意；受破产宣告或受拘役以上刑罚；三名以上委员同属一政党；身心障碍而难以执行职务；违反职务上义务等情形。
3．争议处理结果的非约束性
国家地方纷争处理委员会审查结果的处理，可分为以下几种情形：第一，对自治事项及法定委托事项的干预。国家地方纷争处理委员会如认为国家的干预并不违法，也无不当，应将审查结果附审查理由，通知地方公共团体及该国家行政机关；国家地方纷争处理委员会如认为干预违法或不当而有劝告之必要，应对该国家行政机关提出劝告，并载明理由及必要措施，同时将劝告内容通知该地方公共团体，并将审查结果予以公告。第二，对国家不作为的情形。国家地方纷争处理委员会若认为国家不作为理由成立而无劝告之必要，应将审查结果附理由，通知该地方公共团体及该国家行政机关；国家地方纷争处理委员会若认为不作为理由不成立，应对国家行政机关提出劝告，同时将劝告内容通知该地方公共团体，并将审查结果公告。第三，对协议情形。国家地方纷争处理委员会应审查该地方公共团体有无履行协议义务，并将审查结果附理由，通知该地方公共团体及该国家行政机关，并将审查结果公告。国家地方纷争处理委员会也可依职权对争议双方作出调解。地方公共团体首长、其他执行机关与国家行政机关就争议达成共识，并向国家地方纷争处理委员会提出承诺书，调解案视为成立。
争议处理结果的非约束性主要源于国家地方纷争处理委员会为一“裁决机关”。国家地方纷争处理委员会在性质确定上，曾有两种对立的见解。一种为“裁决机关”，即为确保委员会处理纷争的实效性，建议将委员会定性为“裁决机关”，使其决定能够拘束中央与地方公共团体，即争议双方当事人；另一种为“劝告机关”，委员会的劝告不具有法律拘束力。地方分权推进委员会最后采取了第二种见解，地方自治法也随之规定，国家地方纷争委
员会审查后，如认为中央的干预是违法时，得对中央国家行政机关提出必要的劝告。将国家地方纷争处理委员会定性为“劝告机关”的主要原因是来自于中央国家各行政机关的强烈要求。各省大臣在其分担管理事务范围内，有实质性的最终决定权，连内阁总理大臣都没有推翻的权力，若赋予国家地方纷争处理委员会拘束其他行政机关的强大决定权，在国家行政体系上并不适当。而且，国家地方纷争处理委员会毕竟是一个省的直属机构，其决定能拘束省级行政机关也不妥当。
国家地方纷争处理委员会虽为“劝告机关”，但对于该委员会的劝告，受劝告的行政机关负有接受劝告并采取必要措施的义务，同时应将处置情形向委员会报告；委员会则应通知请求审查的地方公共团体首长及其他相关机关，并公告之。
4．争议处理方式的可操作性
新地方自治法构建的中央与地方行政争议处理机制具有很强的可操作性，对审查范围及审查程序都做了明确规范。
就审查范围而言，新地方自治法规定，国家纷争处理委员会仅审查下列三种行政干预：第一，中央对地方公共团体的行政处分或行政建议。具体包括以下内容：①中央依法令对地方公共团体课以义务或直接限制其权限的行使；②中央对于地方公共团体执行行为予以撤销、撤回或停止其效力的干预；③中央依法令对地方公共团体作出的改善建议；④中央对地方实行的其他公权力的事实行为如监察、检察等。第二，中央对地方公共团体的行政许可。中央依法令对地方公共团体的许可、认可、同意等请求给予的答复或国家行政机关对于地方公共团体的申请，应在一定时间内作为而没作为，如许可、同意等不作为，都可以成为审查对象。第三，中央与地方公共团体之间的协议。对地方公共团体与中央国家行政机关间的协议，地方公共团体已履行义务，但仍无法与国家达成协议时，地方公共团体可申请审查确认中央履行义务。
就审查程序而言，新地方自治法规定，国家地方纷争处理委员会的审查请求者是中央干预对象的地方公共团体首长及其他执行机关，包括：都道府县知事、市町村长、教育委员会、选举管理委员会及监察委员，他们均可因中央干预的违法向委员会请求审查。审查请求必须以书面形式提出，并记载审查请求人、相对人、时间、审查请求理由、内容等。审查请求应在干预之日起三十日内提出。国家地方纷争处理委员会审查期间，自审查请求日起九十日内审查终结，并将审查结果通知当事人。国家地方纷争处理委员会如认为相关行政机关有参加审查程序的必要，则可依职权或依该相关行政机关的申请，命令相关行政机关参加审查程序；并事先听取当事人及该相关行政机关的意见，调查相关证据。
三、启示：构建我国中央与地方行政争议处理机制的构想
目前，我国处理中央与地方之间的冲突大致有两种途径：一种是立法调控，一种是行政调控。立法调控的法律规范主要是《中华人民共和国宪法》第六十七条及《中华人民共和国立法法》相关规范，其调控的对象是地方性法规及决议，调控的主体是全国人大常委会，调控的标准是“不抵触”，调控的方式是撤销。这种调控机制在现实中并没有发挥真正的作用，全国人大常委会至今没有正式撤销过某一地方性法规。在现实中起作用的则是行政调控，它主要表现为人事调控与机构调控。人事调控主要表现为地方重要官员由中央任命，机构调控主要是指中央将一些重要的行政部门从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。然而，这两种行政调控方式并不能将冲突予以解决。
人事调控是指地方政府的人事由中央决定，上级决策委员会由下级职能委员会首要人物组成，下级委员会成员由上级委员会提名甚至任命。这种调控方式可以说是中央集权，又可以说是地方割据。中央受制于地方，地方受制于中央；每一层级的领导人关注的焦点都是人事问题，一切政治问题最后都会变成人事问题。单个公民碰到一个最小单位的最小官员的侵害也没有办法，因为所有政府相互缠绕在一起。这种调控方式并没有真正将冲突予以解决，而是将冲突予以复杂化，最后谁都不知道如何解决。
机构调控是指我国中央政府为了维护中央权威，对付地方保护主义，对一些部门相继实行垂直管理。从较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。现在一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。“垂直管理”固然有减少地方干预、保障中央政令畅通的作用，但并不是一种解决中央与地方争端的机制，且具有明显的集权化倾向。这种方式可能在短期内通过压抑地方的利益冲动而收到一定的效果，但假以时日，中央集权、地方无权必然会引发更多、更大的问题。所以，我国解决中央与地方冲突应该有一个全新的思路。
1。循序渐进地构建中央与地方冲突解决方式
中央与地方间争议种类繁多，有因立法干预所生的争议，有因行政干预所生的争议，还有中央与地方及地方间权限分配争议等。而解决这些争议的途径应有政治途径、行政途径以及司法途径，当政治途径、行政途径不能发挥作用时，最后的司法解决应是不可或缺的。不可否认，司法解决中央与地方冲突，尤其是立法冲突有不可取代的优越性，如避免积极干预，避免中央与地方立法权限事先划分的困难性等，但中央与地方冲突不可能完全交由司法途径解决，通过司法机关解决中央与地方冲突将耗费巨大成本，所以它应是一种最后的不得已的选择，而不应是最优先的选择。而且由于我国目前法院系统是高度地方化的，法院不能在判决中宣布地方性法规的无效，不能审查抽象行政行为。所以，中央与地方立法冲突通过司法途径来解决在目前是不现实的，当然中央与地方行政冲突是否可以通过司法途径来解决则是可以进一步探讨的。《行政诉讼法》颁布近20年，司法机关审查行政机关行政行为是没有任何问题的，但在如何审查中央与地方行政冲突的行政行为方面则需要司法实践的探索。在构建司法解决途径之前，更可取的则是在行政系统内部设置一个中央与地方行政争议解决机制，中央与地方冲突应主要通过行政处理机制来解决，只有在一些行政处理机制解决不了的情形下，才交由司法机关解决，这才是一种合理的制度选择。
2．行政争议处理机制的建构
①基本思路。现阶段中央与地方冲突行政解决方式的特点是主动权在中央，地方则处于被动挨打的地位。中央对地方可以动用调查、审计、督察、处罚、任免等多种手段来制约地方，而地方几乎无计可施。于是地方就会想方设法规避中央政令。“上有政策、下有对策”的现象层出不穷。也就是说，在处理中央与地方争端解决的问题上，中央与地方双方的法律地位极不相称。这主要是由于中国传统上是一个单一制国家，与中央利益相比，地方利益似乎总是有些名不正言不顺，缺乏中央认可，缺乏合法性，因而也难有适当表达的途径与方式。中央痛感“诸侯经济”、“地方坐大”等问题的时候。惯性思维总是压制地方利益，巩固中央权威。其实，地方具有一定的独立性与自主权，具有相对独立的利益主体，不一定就是对中央的威胁，关键在于设立什么样的制度来处理两者的关系。
我国建构行政争议处理机制与日本不一样的地方是，中国还没有实施地方自治，从形式上说，中国地方人大是由地方人民选举产生的，但地方与中央平等的法律地位并没有形成，只有部分地方人大拥有地方立法权，所以，我国目前的行政争议处理机制还不可能是一种平等主体之间的争议处理，而更多地具有使中央与地方利益博弈制度化、规范化的意义，使地方利益有了表达的正式渠道。
②机构设置。由于中国目前政府体制是一种条块分割的体制，而且中国幅员辽阔，地区发展极不平衡，中央与地方冲突事务较多，所以可以在中央各部门之内设置一个处理部门行政争议的机构，中央各部门与地方各部门之间就业务及监督而发生的争议应该是我国最主要的行政争议，其次才是中央政府与地方各政府之间的行政争议，对于这一类争议可以在中央办公厅下设置一个直属机构，即类似于日本在总务省之下设置的国家地方纷争处理委员会，这一直属机构的人员应具有一定的独立性，机构可以受中央办公厅直属机构的直接领导。
③处理方式。由于机构的定位主要是听取地方的声音，所以处理方式应不具有约束性，更多地具有建议性质，即作为中央对地方实施监督措施的一种平衡，也让中央听听地方的呼声。当然这种呼声与听证制度的作用不同，它是针对中央所作所为的不满，是一种事后的处理。为了使处理具有可操作性，也应制定操作细则。
这里有必要进一步澄清的是，一般而言，国家对法定受委托事务，可进行合法性与合目的性干预；对地方自治事务仅可进行合法性干预。而就此所产生的争议审查，则正好反过来，对自治事务干预所产生的争议，可进行合法性与合目的性审查，对于法定委托事务所产生的争议，则只进行合法性审查。也就是说，争议审查的深度受国家干预深度的影响，国家干预程度深时，由此产生的争议审查程度就浅；国家干预程度浅时，审查的程度就深。