北洋时期技术官僚在产业行政中的定位

工程技术人员，扩大技术官员行政管理权限，是与铁路发展相伴而生的。①在近代中国，存在着铁路行业管理中央集权化的趋势，与此相适应，技术教育的主导权和技术人才的控制权，逐步由地方转向中央政府。清末时期，中央与地方均承担铁路人才培养责任。地方所办的铁路学堂受到各种因素的影响，尤其受到财力的制约，大都难以持久。民国以后，随着中央集权化交通行政管理体制逐步定型，技术人才培养的主导权完全控制在中央政府手中，同时将技术人员纳入官僚体系之中，技术官僚成为新型文官的构成部分。技术官僚是指政府中拥有专业背景、进行业务性管理的中高层官员。技术官僚与其他官僚的区别在于接受过专业教育与训练，具有事务官的特点。“技术官僚往往是技术渗入国家的发展的明显结果。技术官僚不是政治当事人，但往往对政治当事人产生影响。”②这类官僚是工业社会治理过程中出现的专业技术人才，他们被赋予了一定的行政职权，为转轨时期的威权政治提供了较为理性的治理基础。技术官僚不仅是产业行政管理的主要参与者和决策者，要解决专业技术问题，还要担当起利益整合、意见表达的行政责任。③北洋时期，因为政体的影响，技术官僚呈现出较为独特的演进轨迹，既有着集权文化的背景，也有着自身的局限，作用是有限的。

一、铁路人才培养体系由分散趋于集中

山海关北洋铁路官学堂是晚清第一所专门培养铁路技术人才的教育机构。1896年，盛宣怀在上海创办南洋公学。1900年夏，在新建的上院（即大学）内设立铁路班，收容因战乱南迁的北洋师生。铁路班被蔡元培称为南洋公学“高等教育之发端”。④1909年9月，邮传部铁路管理传习所成立。山海关铁路学堂与南洋大学铁路专科是中央政府直接控制的新型交通专业人才培养机构。在晚清时期，铁路专业学堂办学主体多元化，在技术人才的培养上，中央与地方都参与其间。只是这种中央与地方同时办学的格局，仅仅出现在清季最后几年地方兴办铁路热潮中，地方办铁路学堂的基础并不稳固。

张之洞较早提出要重视培养铁路专门人才。1896年2月，他在《创设陆军学堂及铁路学堂折》中称，地方也要创办铁路学堂，为地方发展铁路储备人才，“备本省他时之用”。⑤1906年，张之洞筹拨经费收购日本东京路矿学堂后，迁徙校舍至小石川区水道町，改名湖北铁路学堂。该校聘请日本岩仓铁道学校理事原浩逸为校长，委派廖正华为驻校提调，管理校务。该校以培养湖北官生为主，定额为湖北官生60名，外省附学学生20名，学制3年。毕业后，湖北官生必须在湖北就职6年，此间不得赴他省任事，违者追回全部学费。湖北铁路学堂于1907年迁回武昌，已入学的学生作为肄业生留在日本本町大成学堂继续学习。⑥

据学部调查，该学堂1910年学生共有一百余人，岁费至3万余元，“大宗器械、药品及日本教员薪金尚不在内，用费诚不可谓不巨。”但该学堂“监督、监学每周兼教二点四点功课，且按月各支二三十元。全堂学生共只三班，又何至需用教员二十一人，则冗滥极矣。……该堂各班主要科目，每日皆在下午授课，学生断难获益，亦不合教授之法，不识课表如此排列，究竟何所取意？应即责令更正，以端其本。”⑦学部的调查反映出该学堂存在诸多问题。实际上，受制于各种因素，各省铁路学堂教学质量堪忧，也难以持久。1911年辛亥革命后，湖北铁路学堂停办，毕业学生共计180多人。⑧清末先后创办的四川铁道学堂、皖赣浙三省铁路学堂、江西全省铁路学堂、浙江铁路学堂、湖南铁路学堂等，由于诸多原因，大都短命夭折。⑨

随着清末铁路公司的兴办，地方政府或地方铁路公司也纷纷派遣学生到国外学习铁路相关技术。这些留学生中有多大比例回省服务于地方铁路，并没有太多史料可供验证，但是，改就他业者应是比较普遍的。如1906年南浔铁路公司派遣黄福绵、王盛春、郑呈简等13人赴日学习，后吴文洁一人调往比国学习。“十三人之中，尚有改习他业者，学生回国后，不尽服务南浔铁路。”⑩不少地方政府财政投入不菲，但最终力所不及。1906年，山西巡抚筹款挑选山西大学堂预科毕业生二三十人，赴美学习铁路矿务。限于资金，此举没有任何效果。B11

北京政府时期，在交通部直接控制下，形成了以交通大学为核心的高级铁路技术人才的培养体系。除了与俄国人合办的东清铁路以及外国公司管理的铁路由他们自行管理外，其余的均属交通部管理。交通部内部的教育管理机构也趋于完备。1912年7月，交通部将特别教育事项划归总务厅编制科掌管;路员养成事项归路政司总务科掌管。1913年9月，总务厅编制科改为文书科，负责掌管特别教育事项。1916年8月，总务厅内另设育才科，负责掌管原来由文书科负责的教育事项。1921年，交通部将南洋公学、北洋铁路官学堂和邮传部铁路管理传习所三所学堂合并，成立交通大学。根据科学技术的发展和社会的需要，交通大学最早在各专业实行第四学年分门（组）。例如，土木工程专业在第四学年分为铁道工程门、构造工程门、道理工程门，以后又增设建设工程门、水利工程门等;机械工程专业在第四学年分为铁路机械门、工业机械门、自动机械工程门;铁路管理科分为铁路管理、财务管理、实业管理、公务管理等。B12 通过实验、实习、校外参观、设计、专家演讲等多种途径，培养能学以致用的铁路人才。如机械工程学科内设有物理、化学、电机工程、汽车工程、自动车工程、机械工程等实验课，有木工、金工、高级金工等实习课，有车辆设计、自动车设计、大客车车身设计、机械实用设计等设计课，有机车计划、发动厂计划、厂房计划、机械计划等计划课。这些课程的学分分别占到铁路机械门的26%，工业机械门的27.2%，自动机械工程门的29.5%。B13