摘要：作为一种有目的、有计划的、高层次的行政监察活动，绩效监察是一种对绩效管理的方向、过程及结果等方面进行的综合性的监督检查，在整个绩效管理体系中有其不可替代的地位和作用。未来应从功能定位、组织机构、实施方案及技术运用四个方面构建具有中国特色的政府绩效监察体系。
关键词：绩效监察；绩效管理；中国特色；监察体系
政府绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。作为对政府绩效管理有目的、有计划的、高层次的行政监察活动，政府绩效监察是“对管理的再管理，监督的再监督”。近年来，党中央和国务院根据我国政府绩效管理的实际，提出了政府绩效监察这一新的课题，各级纪检监察部门和学界也对本领域进行了初步的研究，取得了一定的成果。通过检索相关文献可以看到：一方面，国内学界对本领域的研究主要内含于政府绩效管理、效能监察等相关领域，如唐琦玉的《刍议行政效能监察》和陈群祥的《构建行政效能建设长效机制问题研究一以马鞍山市机关效能建设为例》两篇文章强调了效能监察对于政府职能转变、政府能力提升以及政府形象塑造的重要意义，并针对目前效能建设中存在的盲目性等问题指出，应尽快创新观念，加强效能监察的法律和机制建设。另一方面，学界聚焦于政府绩效监察领域的研究较少，代表性学者包括过勇、李博雯、陈群祥、王景等。过勇等在《中国县级纪检监察机关改革研究》一书中以T市纪检监察机构的改革为切入点，总结归纳了中国各地纪检监察机构改革的各类举措，探究了当前县级纪检监察机构的工作现状及问题，并设计了具体的改革方案和相关机制；李博雯在《政府绩效监察初探》一文中重点思考了绩效监察与类似其它监察工作的联系与区别；姜国兵的《运用绩效评估成果进行效能监察》和王景等的《刍议政府绩效评估之行政效能监察》两篇文章则立足于绩效评估与效能监察之间的联系，研究了行政效能评估和运用评估成果进行效能监察的可操作性。
可以看到，国内学界在本领域虽有了一定的研究成果，但较为匮乏，有待于进一步深化拓展。本文拟对政府绩效监察的相关内涵进行梳理和归纳，进而从功能定位、组织机构、实施方案及技术运用等方面探究中国政府绩效监察体系的构建思路，以期为各级纪检监察部门的实际工作一定的参考。
一、构建中国政府绩效监察体系的必要性
当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的发展主题之下，我国正继续贯彻落实科学发展观，着力树立科学的政绩观，推动多种类型的政府绩效管理，加快推进政府管理的科学化、规范化和精细化。其中，作为政府绩效管理的关键一环，政府绩效监察旨在“保证政令畅通，维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能”，其对于政府绩效管理的完善落地与有效运转具有极其重要的意义。
第一，加强政府绩效监察研究，有利于我国树立科学的政绩观，进而贯彻落实科学发展观，推进国家治理体系和治理能力现代化。在我国当下的政府管理实践中，贯彻落实科学发展观必须首先树立科学的政绩观，实施有效的政府绩效管理，而政府绩效管理的顺利进行则要以严谨的政府绩效监察作为必要手段和重要保障。在政府部门的日常运作中，绩效管理机构往往拥有较大的权力，如果缺乏有效的监督，其异化的危害比之一般部门更为巨大，因此，通过有效的绩效监察，对绩效管理机构的权力进行有效控制，及时纠正其工作的偏差，惩处其违规行为，将使绩效管理工作得到有效的保障。
第二，加强政府绩效监察研究，有利于我国进一步深化行政体制改革，推动政府职能转变。科学的政府绩效管理能够真实反映出政府管理中存在的问题，揭示出问题的根源，进而有效推动管理体制的变革和政府职能的明确，优化公共资源配置，推进政府管理的科学化、规范化和精细化。作为政府绩效管理的重要环节，政府绩效监察确保了指标制定时的导向正确、过程管控时的到位率以及结果的合理运用，从而保障了评估的有效和准确，有利于及时、有效地解决政府管理中所出现的问题。
第三，加强政府绩效监察研究，有利于我国各级政府重大任务的有效落实。目前，我国正处于全面深化改革开放和经济结构转型的关键时期，各级政府一般都承担着经济增长、社会稳定、环境保护等各类重要的任务，而社会各界也对政府的执政能力和水平提出了越来越高的要求。在这种背景下，通过有效的政府绩效监察，督促監督政府依法行政，并在规定时间内高效地完成党和国家交待的任务，履行其应尽的职责，具有一定的合理性。
第四，加强政府绩效监察研究，有利于我国行政管理领域的良性发展。政府绩效管理作为行政管理的枢纽和节点，与新时期政府所面临的反腐倡廉、社会治理、公众满意度、政务信息公开等各类问题都存在着密切联系，而科学的政府绩效管理能够有效地推动解决此类问题，而这又取决于对政府绩效管理的监察是否到位。
二、中国政府绩效监察体系的内涵解析
目前，政府绩效监察尚缺乏权威的定义，按照中央纪委监察部绩效监察室的相关职能，“组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作，指导协调各地各部门绩效监察工作”，结合监察部对行政效能监察的定义，认为政府绩效监察是监察机关依据政府绩效管理工作相关部门的职责，对政府绩效管理工作开展的效率、效果、效益等情况进行的监察活动。本文认为，绩效监察是指绩效监察机关主动监督检查监察对象是否正确开展绩效管理活动，是一种对绩效管理的方向、过程及结果等方面进行的综合性的监督检查。
在绩效监察和绩效管理的关系上，作为绩效管理的延伸概念，绩效监察和绩效管理有着必然的联系，但两者又有很多不同点。一方面，两者都需要依据绩效管理的基本规范和标准来进行操作，都贯穿于政府工作的各个阶段，并互相融合：另一方面，两者的责任单位不同，管理的主客体不同，管理的方法和工具也不同。
在绩效监察和效能监察、执法监察等其它类似的政府监察工作的关系上，两者相互联系，又各有侧重。一方面，两者在工作的目的、权威性和主体上具有高度的一致性；另一方面，与效能监察、执法监察相比，绩效监察的牵头部门有所不同，其权力主要应由纪检监察机关掌握。
三、国外政府绩效监察概况
20世纪80年代以来，西方各国纷纷运用政府绩效管理推进政府改革，在开展政府绩效管理活动的过程中，西方各国非常注重对于绩效管理活动的监察。
1.美国政府绩效监察。作为世界上最先探索实践政府绩效管理的国家之一，美国政府对于政府绩效监察也进行了较早的探索，形成了较为完整的体系。根据《1993年政府绩效与结果法案》，美国联邦政府绩效监察由政府问责办公室（即以前的审计总署）、管理与预算办公室及政府部门共同负责，其中，政府问责办公室在国会的委托下评估各政府部门及其计划和项目等专项工作的绩效，负责实施审计和监督以及报告发布等工作，并指导各部门内评估机构的相关工作，管理与预算办公室则主要负责协助总统监督各部门的年度绩效与预算。在实际操作中，美国建立了较为详尽的绩效监察标准，如《政府绩效与结果法案》对于战略规划的制定要求十分具体，要求部门负责人将五年内的战略规划提交给管理与预算办公室主任和国会，并每三年更新和修订一次。战略规划必须说明以下几个方面的内容：一是要涵盖机构的主要职能和运作方式的全面任务描述：二是明确关于机构的最终目标：三是描述如何实现最终的目标：四是关于后面所要求的绩效计划的绩效目标如何与战略规划中的目标挂钩的说明：五是指出能对总目标的实现产生重大影响的部门外部的或无法控制的关键因素：六是说明为制定和修改总目标而进行的项目评价和未来项目评价的时间表。可以看到。美国政府绩效监察的组织体系的主要特色是在中央层面设立相关的组织机构，联邦审计总署（政府问责办公室）在监督上发挥更加广泛的作用，包括对联邦管理和预算局的监督。同时，美国还建立了绩效监察的相关标准，使得绩效监察有的放矢。
2.英国政府绩效监察。英国政府对绩效监察的实践也进行了较早的探索，开展了多种形式的绩效监察活动。在公民宪章运动中，英国政府为了兑现相关承诺，陆续采取了一系列的监察措施：一是进行宏观指导。通过明确公民宪章运动的意义和宗旨：制定全国统一的指导原则和基本要求：二是采取各种措施强化监督。公民宪章运动是以公众的广泛介入和监督为主要特征的服务质量测评和改进机制，在一开始，英国政府就设立了完善的投诉渠道、投诉程序和监督机制，确保公民宪章运动发挥作用。从英国的政府绩效监察的实践来看，英国政府绩效监察的主要特色是实施多种形式的监察措施，不仅有宏观层面的指导，还有微观层面的监督机制，用投诉机制、检查机制等方式来确保绩效管理目标的有效落实。
3.日本政府绩效监察。日本的政府绩效评估工作通常被称为“行政评价”。日本中央政府的“政策评价”工作由总务省行政局主管，下设自治行政局、自治财政局、自治税务局对地方自治政府的财政进行宏观指导，具有很强的发言权，因此总务省行政评价局的政府绩效评估工作对日本地方自治体有很强的影响力。日本2001年颁布的《关于行政机关进行政策评价的法律》是一部适用于中央政府的关于政府绩效评估的法律。日本政府绩效评估的职能主管机构是总务省。总务省设立有“政策评价与独立行政法人评价委员会”对政策评价进行讨论和审议，总务省还下设专门的政府绩效评估机构“行政评价局”，其中，委员会负责对调查审议行政评价局所完成的重要事项，对个省府的独立行政法人评价委员会进行的评价表述意见，行政评价局则有一套分布在全国的垂直管理的分支机构，形成了辐射各地的、庞大的组织架构体系。2001年6月，日本制定了《关于行政机关进行的政策评价的法律》。2001年12月28日，日本内阁会议决定出台了《关于政策评价的基本方针》。这些法律和制度从根本上确保了总务省行政评价局作为日本政府绩效评估的综合管理及监督检查机构的地位，以及政策评价与独立行政法人评价委员会对行政评价局的监督作用。可以看到，日本的做法专注于提升政策的有效性。
四、中国政府绩效监察体系的构建思路
通过借鉴国内外绩效监察的成功经验，本文认为，中国绩效监察体系构建需要明确中国绩效监察的功能定位、组织机构、实施方案、手段和方法等内容，从而构建适合中国绩效管理现状的绩效监察体系。
1.功能定位上：立足绩效监察，推动绩效管理。中国绩效监察体系构建首先要明确绩效监察的基本定位，必须明确绩效监察与绩效管理业务活动之间的关系。作为绩效管理的关键环节，绩效监察是由纪检监察机关作为外部力量对绩效管理管理效果所开展的监督检查，两者既相互联系，又有所区别，一方面，绩效监察机构不能越权干涉绩效管理机构的正常工作，另一方面，绩效管理机构也不能排斥妨碍绩效监察机构的监督工作。因此，需要明晰两者之间的职能界限，保证双方工作能够正常展开。
2.组织机构上：构建强有力的领导和执行机构。绩效监察的组织体系是开展绩效监察活动的组织保障，特别是绩效监察活动范围广、层次高，涉及到多重关系的处理，如果没有强有力的组织机构来形成完善的工作机制，绩效监察工作是难以有效开展起来的。从学术界已有的研究来看，学者们普遍认为建立规范的领导机构、工作机构、监督机构等，能够从根本上保证我国绩效管理工作的持续推进和长久的发展。未来，应制定关于政府整体绩效管理的法律法规，在中央政府层面设立一个机构来负责协调、监控以及强化我国政府的总体绩效。在机构设置上，除了中央层面作为领导机构的监察部绩效监察室以及省部一级相应的执行机构之外，绩效监察也离开绩效管理标准专家组来制定绩效管理标准和实施指南，离不开第三方评估机构来组织开展第三方评估，同样，也需要成立标准认证机构对绩效管理工作进行标准认证。
3.实施方案上：注重监察内容和监察对象的全面性。在中国政府绩效监察的实施方案上，應注重方案的全面性，强调对绩效管理事前、事中、事后各个环节的监督、检查。首先，应在年初开展目标制定监察，对监察对象是否成立相关组织机构，是否制定绩效管理方案和绩效考核指标，是否按照程序制定指标，是否体现民主等情况进行监察：其次，应在年中开展过程管理监察，对绩效办是否组织过程管理进行监察，对党委、政府部署的重点工作、重点项目、民生实事等的督察督办情况进行监察，检查有无按照节点开展，查找问题，追究责任，对考评对象、考评组是否开展过程管理进行监察：最后，应在年底开展绩效考评监察，对年底考评开展情况进行监察，并接受相应的投诉和申诉。另外，在实施方案制订中，还应当注意对监察对象的全面考虑。目前，中国政府绩效监察的对象主要有以下几类：一是绩效办，其监察重点是在年初是否组织开展指标制定、指标审核，制定年度实施方案和细则等；在年中监督考评组开展过程管理情况，确保数据真实准确等：在年底监督考评组及时完成有关工作并填报考评成绩等信息：二是考评对象，其监察重点是在年初是否填报指标，年中是否填写工作计划、工作纪实、工作总结、参与阶段考核等，年底是否参与指标自评年度工作总结：三是考评组，其监察重点是在年初是否制定年度考核方案、填报指标、进行指标审核，在年中是否制定工作时序、进行日常督查、组织阶段考核、开展工作部署、填写督查纪实和督查报告等，在年底是否制定分组的成绩构成、进行指标察访核验和指标数据采集、对年度加扣分处理、开展年底考评、对考核成绩进行汇总分析等。
4.技术运用上：在传统方法的基础上引入现代方法。依据绩效监察的特点和职责权限，绩效监察机构在传统上主要运用检查、调查、建议、行政处分或问责等技术方法。目前，随着现代信息技术和民主政治的发展，政府绩效监察的手段也呈现出新的特点，利用信息手段开展全过程监察和公众参与监察成为绩效监察的新手段。与传统的监察手段相比，现代信息化监察具有以下优势：第一，可以有效地降低监察过程中人员投入，提高监察效率，创造更高的效益：第二，可以避免监察过程中的人为因素的干扰，能有效提高绩效监察的可靠性和权威性，提升绩效监察的规范化水平：第三，可以对绩效管理的各个环节实行全过程的监察，增强信息沟通，方便领导者及时掌握绩效管理的各方面动态信息。同时，通过电子政务的公开性和交互性也为公众参与绩效监察提供了极大的便利。