立法过程中执政党的“事前控制”机制探究

劳动委员会首席理事的自民党议员小泽辰男与在野党首席理事村山富市就在表面激烈冲突下秘密接触，双方甚至还商定了国会最终强行表决时的程序，一致同意各自表现的要“逼真”。这样做，其实都是为了给各自支持群体看的，为的是强化政党认同。

最终，在五五年体制下，内阁提出法案占提出法案总数的七成，而在获得通过的法案中，内阁提出的法案则占据了9成。〔19〕而内阁提出法案在众参两院的委员会审议阶段只有10%左右被修改，并且主要是措辞等形式上的修改。〔20〕日本国会实行的是委员会中心主义，即实质审议由委员会完成，全体会议只是最后决定是否通过的场所。可以说，自民党政权通过以事前审查为代表的制度安排，牢牢掌控了战后日本的立法过程。

以上简要分析了自民党如何通过事前审查机制对立法过程实现了掌控。而推动这一机制形成的根本动力还是竞争型政党体制下政党赢得选举的根本需求。要赢得选举就无法回避利益诱导，而为了能够协调为部分利益服务与作为国民的代表——议员这一身份之间的内在矛盾，最终诞生的一项制度便是自民党内的事前审查。

四、结语：长期执政党与立法的事前审查

在围绕自民党为何制定出一套控制立法过程的事前审查机制时，有研究认为主要是基于以下两点。〔21〕第一，源于日本曾经采用的中选举区制，如前所述，在中选举区中，自民党内的候选人之间也需要竞争，因而带来一个后果就是自民党内议员的政见的整合度比较低，党内派阀林立。为了在国会内团结统一面对在野党，所以需要在党内先进行事前审查以统一意见。第二，由于日本国会众参两院权力较为平均。除首相选举、预算及条约的审议众议院拥有优先权以外，对于一般法律，当众参两院表决不一致时，众议院需要以三分之二多数才能推翻参议院的决议。因此，需要在自民党内，通过囊括众参两院党内议员在内的事前审查机制统一态度，以便顺利地在众参两院通过。应当说这种观察也有其合理之处，不过通过前文分别分析中日两国执政党对立法的事前控制，回顾自民党事前审查机制设置的历史，可以看出，在1955年国会法修改提高议员立法动议的门槛之后，掌握了政权的自民党先后通过党内规定，在严格限制了党内议员的立法提议后，实施了对立法的事前审查。这一切并非偶然，因为通过事前审查，自民党不但解决了因选举需要进行利益诱导的议员的需求，同时更有利于将社会对立法的意见表达集中于自民党内，通过这样一个非正式的机制，自民党可以尽可能的吸收甚至垄断各利益集团的利益表达，并在党内加以协调。这当然对于自民党不断争取到多数支持并赢得下一次选举是十分有益的。

通过本文的比较分析，可以观察到一个非常有趣的现象，那就是，无论在非竞争型政党体制下还是在竞争型政党体制下，执政党为了实现长期执政，都创制了相似的党内制度以加强对立法过程的控制。在中国，事前报告是党对国家、特别是对立法工作领导的一个方式，其重点在于政治领域及经济、行政等基本制度方面，其目的在于确保政权的正统性。中共十九大报告重申党对一切工作的领导，而事前报告制度就是实现党对立法工作的领导与人大主导立法有机统一的主要制度安排。与此相对照，自民党事前审查的产生虽有其制度方面的原因，但这更是自民党为了尽可能垄断社会的利益表达，调整党内平衡以备在正统性的重构阶段保证更多的候选人当选或再选而主动制定出的。

而且，从本文分析中还可以得知，通过事前控制机制，与日本相比，在中国立法部门获得了更多的法律草案修改的自由度，虽然有人担忧这里面有立法官僚化的因素，〔17〕 但在立法部门没有官僚化的日本，我们看到的却是行政官僚牢牢掌控着法律草案的内容。而自民党又通过事前审查机制追求其政治利益的最大化。事前审查对于自民党维持其长期政权有着重要意义。

此外，通过中日两种不同政体下执政党对立法过程控制的比较观察也可看出，政党作为在现代政治中处于核心地位的组织性力量，为了能够实现长期执政的目的，都需要掌控政治过程中的关键环节，即立法过程，并为此制定出某种事前控制机制。

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【责任编辑：刘彦武】