摘 要：中华民国建立后，中央政府以代议制民主为制度依据颁布了一系列教育法令，确立了由教授们选出的有限代表与行政领导人员组成的评议会或校务会议为决策机构的近代大学教授治校制度。但是，由于法令中没有明确教授代表的人数，从而无法确保其在评议会或校务会议中的主导权。至于当时有些大学建立的校级教授会，也仅仅是作为评议会或校务会议的附属机构而不是最高决策机构。因此，我国近代大学教授治校制度设计无法真正实现教授治校。
关键词：教授治校；制度设计；局限
一、近代大学教授治校制度之构建
1912年7月10日全国临时教育会议在北京开幕，审议并通过了蔡元培亲自起草的《大学令》。其规定：“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员，大学校长可随时齐集评议会，自为议长。”评议会审议的事项包括：“一、各学科之设置及废止。二、讲座之种类。三、大学内部规则。四、审查大学院生成绩及请授学位者之合格与否。五、教育总长及大学校长咨询事件。”并且还规定：“大学各科各设教授会，以教授为会员；学长可随时召集教授会自为议长。”教授会审议的事项包括：“一、学科课程；二、学生实验事项；三、审查大学院生属于该科之成绩；四、审查提出论文请授学位者之合格与否；五、教育总长、大学校长咨询事件。”[1]第一次中国教育年鉴的编者宣称，“大学令并规定大学全校设评议会，各科设教授会，为教授治校制度之始。”[2]何炳松也认为，《大学令》中“全校的评议会和各科的教授会的设置，这是现代所谓‘教授治校’制度的起源”[3]。
1917年1月9日蔡元培就任北京大学校长后，开始“真正付诸实现”《大学令》中建立的大学教授权力制度。他先后具体详细地制定了《评议会规则》和《学科教授会组织法》。《大学评议会规则》规定：“本会以下列人员组织之。（甲）校长，（乙）学长及主任教员，（丙）各科教授，每科二人，自行互选，以一年为任期，任满得再被选。”“本会讨论下列各事项：（甲）各学科之设立及废止，（乙）讲座之种类，（丙）大学内部规则，（丁）关于学生风纪事项，（戊）审查大学院生成绩及请授学位者之合格与否，（己）教育总长及校长咨询事件，（庚）凡关于高等教育事项将建议于教育总长。”《学科教授会组织法》规定：“（一）本校各科各门之重要学科，各自合为一部，每部设一教授会。其附属各学科或以类附属诸部或各依学科之关系，互相联合，组合成部，每一合部设一教授会。”“（二）每一部教员，无论其为研究科本科预科教授、讲师、外国教员，皆为本部教授会之会员。”“（三）每部设主任一人，任期二年，由本部会员投票选举之。”“（七）凡关于下列诸事，本部教授会皆有讨论议决之责。本部教授法之良否，本部教科书之采择。”“（八）凡关于下列诸事，本部教授会皆有参预讨论之责。本部学科之增设及废止，本部应用书籍及仪器之添置。”[4]由此可见，他们与《大学令》的规定是一致的。并且，1919年北大所建立的行政会议及教务会议的委员及主任都是在征求评议会意见的基础上才由校长进行任命的。因此，蔡元培在北大所制定的这些规章制度可以看作是对《大学令》所建立的教授治校制度的补充和完善。
南京国民政府成立后，于1929年7月26日颁布了《大学组织法》。其规定：“大学设校务会议，以全体教授、副教授所选出之代表若干人，及校长、各学院院长、各学系主任组织之，校长为主席。前项会议，校长得延聘专家列席，但其人数不得超过全体人数五分之一。” 校务会议审议的事项包括：“一、大学预算；二、大学学院学系之设立及废止；三、大学课程；四、大学内部各种规则；五、关于学生实验事项；六、关于学生训育事项；七、校长交议事项。”而院务会议仅以院长、系主任及事务主任组织之。院长为主席，计划本院学术设备事项，审议本院一切进行事宜。在其人员构成中没有教授，这与《大学令》不同。不过其规定：“各学系设系教务会议，以系主任及本系教授、副教授、讲师组织之。系主任为主席，计划本系学术设备事项。”[5]
1948年1月12日国民政府公布了《大学法》，其规定：“大学设校务会议，以校长、教务长、训导长、总务长、各学院院长、各学系主任及教授代表组织之，校长为主席。教授代表之人数，不得超过前项其他人员之一倍，而不得少于前项其他人员之总数。”校务会议审议的事项包括：“一、预算；二、学院学系研究所及附设机构之设立变更与废止；三、教务训导及总务上之重要事项；四、大学内部各种主要章则；五、校长交议及其他主要事项。” 与《大学组织法》不同的是，其又恢复了教授、副教授在学院事务决策中的权力。它规定：“大学各学院设院务会议，以院长及各学系主任及本院教授、副教授代表组织之，院长为主席，讨论本院学术设备及其他有关院务事项。各学系设系务会议，以系主任及本系教授、副教授、讲师组织之，系主任为主席，讨论本系教学研究及其他有关系务事项。”[６]
上述法规的建立，有效地破除了校长等行政人员垄断专制之弊，使教授通过自己的代表人（评议会）成为校政的主体，校长只不过是代表教授的意志并依靠由教授组成的校政会议及各种委员会和职能机构行使全面负责之权力，即教授们获得了大学事务的决策权。这些法规制度构成了近代大学教授治校制度。
二、近代大学教授治校制度设计之原理
1906年，孙中山与黄兴、章太炎等人在东京编制《革命方略》时，就把民主共和制视为最美好的政治制度，明确提出：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之。”[７]1912年3月11日，南京临时政府正式公布了由参议院议决通过的《中华民国临时约法》，其中规定“人民有请愿于议会之权”、“人民有陈诉于行政官署之权”、“人民有诉讼于法院，受其审判之权”、“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”、“人民有应任官考试之权”、“人民有选举与被选举之权”等。[８]《临时约法》的公布“确立了代议民主共和政体”[９]。在当时，“民主共和成为时髦的口号”，《大公报》就言：“自民国成立，凡有不规则之举动，不正当之行为，辄曰破坏民国，政府借此说以罪党人，党人借此说以斥政府。”[１０]可以说，中华民国的建立为我国近代社会的一切改革奠定了基础，高等教育改革自然也不例外。正如蔡元培在《中国现代大学观念及教育趋向》一文中所指出：“随着一九一二年民国的成立，它把政府的控制权移到了民众手中——大学内部也体现了这种新的精神。”[1１]
《大学令》所制定的“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员”之规定即是遵从于《临时约法》之制，以后颁布的《大学组织法》、《大学法》等法律以及各大学颁布的大学章程都继承了此制度设计，只是在具体细节上有所区别而已。蔡元培也在“回任北大校长在全体学生欢迎会上演说词”中指出：“第一步组织评议会，给多数教授的代表，议决立法方面的事；恢复学长权限，给他们分任行政方面的事。但校长与学长，仍是少数。所以第二步组织各门教授会，由各教授与所公举的教授会主任，分任教务。将来更要组织行政会议，把教务以外的事务，均取合议制。”[1２]北京大学日刊高兴地宣称：“欧洲大学组织，有德模克拉西之精神而乏效能。美洲大学反之。北大合欧美两洲大学之组织，使效能与德模克拉西并存，诚为世界大学中之最新组织。”[1３]
总之，《大学令》、《大学组织法》、《大学法》等都是以《临时约法》所确立的“代议民主”为原理设计的，即是一种代议制度。在学校层面建立由教授代表参加的评议会或校务会议作为学校的决策机构，在学院和系建立由教授、副教授或其代表参加的院务会议或教授会作为学院和系的决策机构。当时各大学所颁布的大学章程都继承了此制度设计，只是在具体细节上有所区别。由此可见，近代大学的教授治校制度是通过由教授们选出的代表及行政领导人员组建的评议会或校务会议和院务会议及系务会议来管理大学的一种代议制度。
三、近代大学教授治校制度之局限
由于近代大学的教授治校制度是通过由教授们选出的代表及行政领导人员组建的评议会或校务会议来管理大学的一种代议制度，那么教授在评议会或校务会议中能否占有多数席位是决定教授在学校事务决策中能否占据主导地位的一个关键问题。因为评议会或校务会议决议是通过投票（即一人一票）的方式来决定的，只有教授在评议会或校务会议中占有多数席位才有可能影响决策，才能真正实现教授治校。因此，我们首先来分析评议会或校务会议中的人员构成及其比例。
1912年中华民国颁布的《大学令》只规定大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员。而对教授人数没有作具体的规定。后来的《修正大学令》同样也是语焉不详。1929年国民政府颁布的《大学组织法》也是如此，只规定大学设校务会议，以全体教授、副教授所选出之代表若干人，及校长、各学院院长、各学系主任组织之。对于教授、副教授应该在校务会议中占多少席位也没有明确的规定。不过，北京大学1917年通过的《大学评议会规则》已规定：“各科教授，每科二人，自行互选，以一年为任期，任满得再被选。”[１４]北京大学评议会又在1919年通过的《评议会选举法》中规定全校评议员数为“不分科亦不分系，但综合全校教授总数互选五分之一”[1５]。而直到1939年国民政府教育部才在颁布的《大学行政组织补充要点》中规定“大学设校务会议，以全校教授、副教授所选出之代表若干人（每十人至少要举代表一人）及校长、教务长、训导长、总务长、各学院院长、各系科主任、会计主任组织之”[1６]。这是国民政府对教授在学校决策机构中的人数做出的第一次明确规定。但是这些规定依然无法确保教授人数能够在评议会或校务会议中占据多数，也就无法真正实现教授治校。国民政府于1948年公布的《大学法》改变了原来的集权偏向，转向合议制形式，让更多的教授参与到学校事务的决策中来。例如它规定：“大学设校务会议，以校长、教务长、训导长、总务长、各学院院长、各学系主任及教授代表组织之，校长为主席。教授代表之人数，不得超过前项其他人员之一倍，而不得少于前项其他人员之总数。”[1７]此规定已经明确要求教授人数必须要大于或等于其他委员数，这样的规定无疑会扩大教授的权力，从而使教授的意见在校务会议中得到表达，真正实现教授治校。不过，由于内战等原因，《大学法》没有真正实施就结束了它的生命。可见，由于在近代大学评议会或校务会议中教授人数无法确保达到多数，所以，这种制度设计无法确保真正实现教授治校。
而且，在近代政府公布的各种法规中，无论是1912年的《大学令》，还是1929年的《大学组织法》，以及1948年的《大学法》都没有建立校级教授会的规定，仅仅规定在院系建立教授会或院务会议和系务会议。对前文中院系教授会或院务会议和系务会议职权进行分析可以发现，此院系教授会或院务会议和系务会议仅仅拥有对院系事务的发言权，对校级事务的影响只能通过评议会或校务会议中的教授代表来实现。当时规定设立校级教授会的大学不多，笔者仅以东南大学、清华大学为例对这种校级教授会进行分析，探讨他们是否能够弥补院务会议和系务会议的局限。
东南大学1921年3月16日公布的《国立东南大学大纲》规定“关于全校之重大事项，凡下列各事项经评议会之解决：一、本校教育方针 二、用于经济之建设事项 三、重要之建筑及设备 四、系与科之增设废止或变更 五、关于校内其他重要事项”。同时也规定大学设教授会，以校长暨各科及各系之主任及教授组织之。并规定其职权包括：建议系与科之增设废止或变更于评议会、赠予名誉学位之议决、规定学生成绩之标准和关于其他教务上公共事项。[1８]从此职权来看，教授会的权力明显要小于评议会，并且其职权主要集中在教务上，而对学校的行政、总务等没有发言权。1926年8月1日颁布的《修正国立东南大学组织大纲》规定，教授会在人员构成上又增加了总务处主任、教务部主任、图书馆主任、群育部主任等，但职权也随之增大了，它可以选举校长、议决评议会提议事项、议决教务上一切公共事项和议决其他重要事项。[19]由此可知，它的权力要大于评议会。但是，从人员构成上看，它已经不是教授组织了。遗憾的是，此大纲也仅仅维持了两年，在1928年11月15日颁布的《中央大学本部组织大纲》就又恢复到《国立东南大学大纲》规定的职权，只不过教授会还可以选举行政会议代表，并且在人员构成又进一步扩大。[20]在随后颁布的《中央大学规程》以及迁川之后颁布的《中央大学组织大纲》中都没有出现涉及教授会的条款。
清华于1927年颁布的《清华学校组织大纲》规定本校设教授会，以全体教授及行政部各主任组织之。其职权包括选举评议会及教务长、审定全校课程、议决向评议会建议事件和议决其他教务上公共事项。[21]可见，清华学校的教授会职权与《国立东南大学大纲》的规定基本上一致，主要集中在教务上。1928年9月通过的《国立清华大学条例》规定，“国立清华大学设教授会，以本大学全体教授组织之，审议下列事项：一、课程之编制；二、学生之训育；三、学生之考试成绩及学位之授与；四、其他建议于董事会或评议会之事项”[22]。1929年6月12日通过的《国立清华大学规程》规定：“国立清华大学设教授会，以全体中国教授组织之，外国教授，亦得同等参加。其审议事项如左：一、教课及研究事业改进之方案；二、学风改进之方案；三、学生之考试成绩及学位之授与；四、建议于评议会之事项；五、由校长或评议会交议之事项。”[23]这两个文件对教授会职权的规定也主要是集中于教学及研究事业改进、学生之考试成绩及学位之授予和建议于评议会等教务事项，即所谓的“学术事务”。
总之，这种校级教授会除了对纯属日常教务工作，如审查通过毕业生名单等有决定之权，对教育工作可以有所建议外，一切有关教育方针、人事、经费、建筑设备等校政大权，基本上是操控在以校长为首的评议会之手。即使像清华这样有“教授治校”传统的大学，有时教授会的决议也不一定得到校长的执行。比如，有一年教授会选出的工学院院长候选人因不合校长之意，校长就故意拖了半年不下聘书，最后还是改聘了得票较少的另一候选人为院长。[24]虽然抗战胜利后，由于民主斗争的高涨，一些大学也在学校事务决策中实行了更广泛的“教授治校”方式，比如北京大学1947年5月4日颁布的《国立北京大学组织大纲》就规定，由教授、副教授全体组成的教授会有权审议校长或校务会议交议事项。[25]但是也仅仅是审议校长或校务会议交议的事项，如果他们不交议，教授会也无权去干涉。可见，校级教授会是无法在学校事务中发挥更大的作用的，也无法抗衡于评议会（或校务会议）。因此，可以下这样的结论，即校级教授会在校务决策中只能处于附属地位。
当然这也不是绝对的，比如交通大学1947年建立的校级教授会就是个例外。1946年2月国立交通大学教授会迁沪后的第一次会议记录已显示，教授会获得了教职员聘任、经济稽查等行政权力。[26]1947年10月颁布的《国立交通大学教授会简章》就明确规定教授会为交通大学的最高评议机构。[27]并且在1948年的《交通大学教务行政人员选举办法草案》中又进一步规定，教务长由本校全体教授及副教授选举，院长由各该院教授及副教授选举之，系科主任由各该系科教授及副教授选举之。然后，当选之教务长、院长、系科主任由教授会理事会书面荐请校长聘任之。[28]可见，教授不仅具有学校教职员聘任、经济稽查等权力，同时也获得了除校长以外的人事选举权。但是，在当时绝大多数大学中不是没有建立校级教授会，就是建立的校级教授会也仅仅是作为评议会（或校务会议）的附属机构而存在，不能成为大学的最高决策机构，即无法真正成为每位教授参与学校事务决策的机构。
由此可见，近代大学教授治校制度在制度设计上存在一定的局限。院级教授会的权力仅局限于院级事务，而少数大学建立的校级教授会的职权也仅局限于“学术事务”，对其他事务没有决策权。在由教授们选出的有限代表与行政领导人员组成的学校决策机构评议会或校务会议中，由于教授人数无法确保达到多数，所以我国近代大学教授治校制度设计无法真正实现教授治校。
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（责任编辑 陈志萍）