经济转型时期行政性垄断的规制

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时间:

2021-10-25 10:23:47

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[摘要]行政性垄断以及政府所属部门依据其行政权力而形成的垄断,是阻碍市场竞争的主要因素。因此,分析我国行政转型时期行政性垄断的特殊性及其成因、特征和危害,并借鉴西方发达国家对行政性垄断规制的经验,结合我国实际对行政性垄断进行规制,在当前显得十分重要。

[关键词]行政性垄断;经济性垄断;规制

[中图分类号]F123.9[文献标识码]A[文章编号]1004—9339(2006)06—0007一08

自改革开放以来,随着市场经济制度的建立,竞争与垄断的关系成为了被关注的焦点。20世纪80年代后西方产业经济理论的引入,为我国垄断问题的研究奠定了基础。目前我国经济增长在现有体制框架内已经失去了高速增长的势头,如何理顺政府与市场的关系,已成为中国经济在转型期间所面临的崭新挑战。根据过勇和胡鞍刚的估计,仅在20世纪90年代后半期,我国行政性垄断所造成的社会福利损失即占到同期GDP的1.7~2.7%;原国务院体改办主任王歧山在高层发展论坛上也提出,一切不适于国家垄断的行业都要打破垄断,一切不利于市场竞争和实现效率最大化的行业和企业结构都要进行重组。可见,垄断已成为阻碍我国经济增长的重要原因。因此,本文借鉴国外行政性垄断规制的经验,来研究如何对我国行政性垄断进行规制。

一、西方行政性垄断规制模式及其经验总结

现代西方市场经济大致有三种类型:以美国为代表的自由竞争型市场经济,以日本、法国为代表的政府主导型市场经济和以英国为代表的混合型市场经济。对混合型市场经济的规制与对自由竞争市场经济的规制基本相同,所以下面对美国和日本这两个最具代表性国家的政府规制进行分析,以期探寻在市场经济中有关政府规制的基本经验。

(一)西方行政性规制的模式

1.美国政府规制模式的分析。美国是运用市场机制进行资源配置的典型国家,有比较合理的产业结构、规模结构和地区结构,经济的运行效率较高。美国的产业结构是一种动态的、不断创新的、由新兴产业带动整个经济前进的结构。在美国大体每隔二三十年,就会有一种新兴产业脱颖而出,带动整个经济向前发展。美国经济结构在规模结构上大、中、小结合适度。占主导地位的是大公司,但大公司的规模经济并不否认中小企业存在的价值,产业的特点和社会需求的多样化为中小企业的生存与发展提供了条件。美国经济地区结构的特点是在市场的作用下,各州扬长避短发挥各自的优势,因而使资源得到了较为充分的利用。在这一市场机制基础上,美国对垄断的规制经历了从20世纪早期经济大萧条后的凯恩斯主义革命到80年代里根政府的放松规制运动,再到90年代克林顿政府重新提出的政府要“更好地干预经济”,形成了自己成熟稳定的规制体系。这一体系包括规制目标、规制机构和规制手段。

(1)政府规制的目标。19世纪90年代和20世纪初,由于美国不加约束的自由竞争市场经济的发展,不可避免导致了大量的垄断产生,市场经济出现了市场机制不能解决的问题,需要求助于政府。在这一背景下,1890年通过了谢尔曼法,1914年通过了克莱顿法和同年通过了联邦贸易委员会法,以及这三条法令的各种修正条款、补充条款和一些条款的删除。到20世纪60年代,美国政府还加强了行政部门的规制,制定了越来越多的新法规,建立了新的联邦机构。可见,当时政府规制的主要目标是反垄断,保持市场的竞争性。到了20世纪70年代,经济发展出现了“滞涨”现象,这就宣布了政府干预、政府规制的失灵。以斯蒂格勒为代表的现代规制理论认为,规制虽然可以避免企业得到垄断利润,但是必须付出效率的代价。而且规制实际上往往偏离社会的最优规制水平,这样反而会加剧市场的低效率。即使规制达到了最优,但规制的行政成本可能会远远高于规制带来的社会效率。还有一些人怀疑政府的规制能力,他们认为政府缺乏足够的必要信息来进行有效规制。

(2)政府规制的机构设置。美国联邦政府中所设的独立规制委员会,是政府规制的执行者。其职权广泛,管理专业化,成为联邦政府中独特的组织体系,号称立法、行政、司法之外的第四个权力部门。一个委员会最初成立是由立法机关决定。集三权于一身,从某种程度来看,可以避免机构间的相互扯皮和推诿,减少时间和空间的搁置,使一般问题能得到较快地解决。这是独立行政机构的权利广泛性所衍生出的行政管理高效率的特点。此外,规制委员会具有很强烈的专业化特点。从规制成员的任命及构成来看,美国国家规制委员会的委员一般由立法机构任命,有一定的任职期限。而根据政治学家J.D.威尔森的观点,规制机构的成员可划分为三类:第一类是职业主义者;第二类是政治家;第三类是专家。而一定数量的专家的使用,有利于规制目标的实现。

(3)政府规制的手段。美国政府规制的手段非常丰富。在对垄断的规制方面有:实行国有化,将其产品的价格定于使社会福利最大化水平而不是利润最大化水平;许可证拍卖,通过拍卖经营许可权,一方面政府可以获得一部分垄断经营租金,一方面以拍卖条件为约束,可以使企业在经营中照顾社会福利需要;价格控制,有边际成本定价法、平均成本法等形式。在对竞争行业的规制方面,主要有:市场准人的限制,如律师、医生等职业的从业人员必须获得从业资格;采用价格支持和数量控制两方面对农业进行规制来达到保护的目的,但是1973年以后,政府用现金弥补市场价与“目标价”之间的差额。其他形式的规制有:为食品等产品规定许多标准,有利于消费者作出评价;对卖方要求在成交之前向消费者公开某些信息;原料与工艺规制;税收与补贴;鼓励产业投资时减税或补贴;运输、通信、公共事业等方面进行许可证或服务成本等形式的规制。放松规制:在市场机制可以发挥作用的领域,完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等各方面的经济性规制条款,以竞争促进发展。这一规制政策至今仍在使用。

2.日本政府规制模式的分析。日本的成功很大程度上得益于正确的产业政策。即于1955年前后开始盛行的、通过政府的作用大力干预市场经济的发展。而60年代,随着贸易自由化的实行,日本又推出了一种以“政企协调”为基础的诱导、协商式做法——行政指导。而在20世纪70年代石油危机后,西方各国经济增长率下降的背景下,日本也加强了规制的改革。

(1)政府规制的目标。植草益把日本经济性规制归纳了四大目标:达到资源的有效配置;确保企业内部效率;避免再收入分配:企业财务的稳定化。传统规制理论认为,政府规制行为是为了保护公共利益,制约企业不正当获利行为。但是日本政府规制的目标似乎不在于此。从其所制定与实施的产业政策来看,是从资金、税收、补贴等方面给产业以优惠,目的是保护和扶植这些重点产业。再从行政指导方面看,日本的行政指导坚持两个原则:一是维护企业之间的高度竞争,充分发挥市场机制的积极作用;二是规制方和产业方双方保持制衡的状态。可见,日本实行规制的目标在于效率,提高企业的产出水平,增加企业的竞争力。当然,日本政府规制中不乏保护公共利益的目标,尤其是日本实现经济腾飞后开始实行的放松规

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