摘要：管制机构及其运行机制设置是各国垄断产业管制改革的重点问题之一。美国、英国和日本垄断产业管制机构的独立性由强到弱，深入分析它们的形成背景、组织形式以及运行机制，对我国尽快建立具有合法地位的、相对独立的管制机构有借鉴作用。
关键词：垄断产业；管制机构模式；运行机制
中图分类号：F038.2 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2008)09－0097－05
从20世纪中期开始，世界各国纷纷改革垄断产业管制体制，建立新的管制机构或者对原有管制机构进行重构是改革的重要内容。美国是最早在垄断产业设置独立管制机构的国家，并从20世纪70年代开始放松原有管制体制，管制机构也相应进行改革，其管制机构具有较高的独立性。英国则从20世纪70年代开始改革垄断产业管制体制，建立了相对独立的管制机构，这是大多数国家采取的管制机构模式。日本在20世纪90年代才真正渐进地改革垄断产业管制体制，没有设置独立的管制机构，管制机构隶属于相关的行政部门。这三个国家的管制机构分别表现为独立、相对独立和不独立的特性。英国和日本垄断产业改革过程还包括私有化，相对于美国多了一个改革环节。
一、美国垄断产业管制机构模式
(一)美国垄断产业管制机构改革的背景
美国是世界上最早在垄断产业设置独立产业管制机构的国家，其产生源于解决因大工业发展而出现的对市场秩序和经济纠纷进行管制的需要。在1887年，根据《州际商法》设置了第一个管制机构——州际商业委员会(ICC)，主要对铁路运输进行管制，拥有制定规章、解决纠纷裁判和执行监督的权力，实际上享有立法、行政和司法权力。这种集立法、行政和司法于一身的设置成为以后管制机构的范式。根据管制机构的作用机制，可将其分为三个发展阶段：严格管制时期、管制批判时期和放松管制时期。
1.严格管制时期
美国管制机构在20世纪30年代显著增长，主要是以经济大危机为背景建立了许多管制机构，如联邦能源管制委员会、联邦通讯委员会、联邦储蓄保险公司、证券与交易委员会、联邦海运委员会、民用航空委员会、联邦能源署等。这一时期建立的管制机构和管制制度遵循“命令与控制”的管制理念，对恢复大萧条时期的经济起到了促进作用。在20世纪60年代，这些经济性管制随着世界经济环境的变化继续增加和扩张。一些经济学家指出，“以19世纪的标准或用自由放任的观点来衡量，美国已远非一个自由经济国家”。
2.管制批判时期
美国政府管制泛滥给社会经济生活带来一系列负面影响，人们开始审视和批判管制制度，对于管制的批判源于管制高成本和管制理论的发展。管制成本不仅是管制机构的行政运行费用，还包括联邦行政机构通过管制规则强加给州政府、地区政府、企业和个人的间接成本，这种间接成本是执行联邦管制规则必须支出的，据此统计的管制成本非常高昂。管制理论的发展则为管制批判提供了论据。公共选择理论对“公益论”管制的依据提出质疑，管制俘获理论则更直接地否定了管制行为的公益假设，它的代表人物斯蒂格勒(stigler)指出，“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施是为被管制产业利益服务的”。
3.放松管制时期
从20世纪70年代开始，美国历任政府都在放松垄断产业管制上有所作为。福特政府要求政府管制部门在衡量管制成本与收益的基础上改革管制程序。卡特政府重点在航空、铁路运输、公路运输等领域的准入、许可和价格上放松管制。1982年，里根总统发布12291号行政令，成立“信息管制事务办公室”，根据成本与收益比较对管制部门提交的新规章进行审核。布什政府撤销了13000多个管制规则，降低了管制成本和代价。克林顿政府提出新的管制理念：保护和改善美国人民的健康、安全、环境和生存质量；在低成本前提下，促进经济增长；管制制度在于发挥私营部门和市场机制对经济增长的根本推动作用。小布什政府遵循了新的管制理念，缩小了管制范围，降低了管制机构权限。
(二)美国垄断产业管制机构设置及运行机制
美国垄断产业管制机构模式是以联邦委员会为核心、各州公用事业委员会(PUC)为辅的双层管制模式。各管制机构由5－7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。其中联邦管制委员会对跨州(州际)服务事业进行管理，州公用事业委员会只对州内服务事业进行管理。目前，垄断产业联邦级管制机构包括联邦能源管制委员会、联邦通信委员会、原子能管制委员会和证券与交易委员会。两级管制委员会的组织形式大致相同。
为了保持垄断产业管制机构的独立性，根据相关法律规定，在管制机构的设置和运作上做出了一些限制：(1)委员的任免：委员虽由总统提名，但需经参议院同意方可任命。为保证委员会做出公正的决定，两党的委员必须占有大体相等的比例。总统任命以后，委员的职位即受到保障，总统不能随便将其免职，但基于法律规定的情形除外。(2)委员的任期：委员的任期一般为5－7年，有的长达14年，超出总统的任期(4年)；委员的任期时间不一致，总统不仅不能将委员们一次性换掉，而且每次只能任命非常有限的几名新委员，这些委员即使同情和支持总统的政策，也不能形成委员会中的多数意见，这样总统的干预能力就很小，保证了委员会工作的连续性。(3)委员会的议事规则：委员会做出决定实行合议制，集体讨论后再进行表决，遵循少数服从多数的原则。
美国的各级管制委员会是一种介乎司法、立法和行政之间的独特机构，这一点与美国政府所采取的政体模式大相径庭，后者建立在“三权分离”形式之上。垄断产业管制机构不仅享有行政管理权，而且还享有一定的立法权和准司法权，这些权力直接来自于议会立法的赋予，这样它们既制定规则又执行规则还裁决纠纷。但是，管制机构还在一定程度上受到立法机构、行政机构和司法机构的制约。
(三)美国垄断产业管制机构模式的评价
美国各级管制委员会习惯被称为“独立”管制机构，其独立性表现在管制机构的人员构成、设置及运行机制等方面，在一定程度上排除了来自行政高层干预的可能性。独立管制机构有利于缩短过于冗长的立法、司法程序，提高管制效率。不仅如此，它在一定程度上打破了权力体制之间的传统疆域，体现了行政、立法和司法权力之间互相独立、互相渗透以及互相作用的关系。同时，独立管制机构具有专业、灵活化管理的特点，从一定程度上保证了管制政策的连续性、管制手段的应用性和管制程序的灵活性。
随着美国垄断产业管制体制的放松，独立管制机构的经济管制权力受到了很大的削弱，如公用事业特许权竞争等激励性管制体制的建立，使得管制机构的控制焦点由以往的限制市场进入转向鼓励竞争性进入，最高限价模式和比较价格等模式进一步削弱了管制机
构的价格权限。
二、英国垄断产业管制机构模式
(一)英国设立垄断产业管制机构的背景
英国垄断产业在改革之前采取国有垄断一体化的治理模式，因此其管制改革伴随着私有化的过程。在20世纪70年代，由石油危机引发的通货膨胀对英国经济产生了很大的冲击，80年代英国经济仍处于高通货膨胀率、高财政赤字、高失业率的困境之中，经济增长基本上陷入了停滞，战后长期执政的工党因此在1979年的大选中败给了保守党。保守党上台后采取了自由主义的经济政策，主张减少政府干预，让市场竞争机制发挥作用。因此开始对规模庞大的国有部门进行私有化，一方面通过产业重组在这些部门引入竞争机制；另一方面，通过私有化筹集资金减少财政赤字，稳定物价。这是英国垄断产业管制改革的宏观背景。
当时英国社会公众普遍认为垄断产业的管理体制僵硬、官僚、封闭，在经营决策上受利益集团的控制，在国有体制下不可避免地出现过度投资和涨价行为，这种令人失望的局面只有通过私有化才能够打破。另一方面，在美国和欧洲其它国家，私有企业主导垄断产业并具有较好的业绩，这也为英国垄断产业私有化提供了理由。
(二)英国垄断产业管制机构的设置及运行机制
英国垄断产业管制改革以政府管制立法为先导，使私有化和市场竞争机制具有法律依据和实施程序。在下表中，英国政府通过法律对电信、煤气、自来水和电力等产业政府管制改革的重要问题都作了规定。
作为政府管制体制改革的一项重大措施，英国政府按照美国模式成立了专业化、独立运作的管制机构，包括电信(管制)办公室、煤气供应(管制)办公室、电力(管制)办公室和自来水(管制)办公室等。虽然美国垄断产业所实行的“管制下的民营”提供了可借鉴的模式，但英国没有完全照搬美国模式。英国垄断产业管制机构没有成为政府、立法和司法外的“第四行政”，而是属于政府但又独立于政策部门的机构。政府把相当一部分管理国有企业的职能转移给这些专门管制机构，从而使管制机构具有十分广泛的管制权力。它们有权评价企业的经营业绩，有权规定企业的最高销售价格，有权决定企业应承担的社会责任等。
在这些产业中，分别由各产业的国务大臣委任一名总监担任管制办公室主任。通过相关法律规定各产业管制总监的具体职责，赋予他们相当大的法定权力。例如，总监负责解释和监督实施或者建议修改被管制企业经营许可证的有关条款。如果他们在修改许可证条款时不能够和被管制企业达成一致意见，可以提交垄断与管制委员会裁决，以获得支持，即使政府部长也无法阻止总监的这些管制活动。因此，总监对被管制产业有举足轻重的作用。
英国除了建立各种新的管制机构外，垄断与兼并委员会和公平交易办公室对所有产业都拥有管制权力。如果被管制者对管制者的行为措施不满，双方发生重大纠纷以后，可提请垄断与兼并委员会仲裁；如果争议双方不服垄断与兼并委员会的仲裁决定，就只有提交国务大臣做出最后决定。各产业的管制总监与负责各产业的国务大臣在管制中发挥关键性作用，这是英国管制机构运行机制的特色。
在垄断性产业管制办公室下面，根据产业的管制需要设立若干办事处。如电力供应(管制)办公室按照配电企业的分布，在每个配电企业的营业区内设立一个办事机构，共有12个办事处。
(三)英国垄断产业管制机构模式的评价
和美国委员会管制模式相比，英国总监负责制的管制机构模式带有较强的个性化色彩。在管制办公室上面还有专门的行政大臣，在一定程度上降低了管制机构的独立性，且没有确定的管制程序，增加了管制的不确定性。总的来看，个人负责制的管制机构模式提高了管制决策的灵活性和适应性，这在管制改革初期尤其具有重要的意义。因为难以对政府管制的职权范围、违反政府管制的行为做出准确的定义，而且被管制产业的客观情况在不断发生变化，这些都需要给管制机构负责人一定的决策空间。
随着管制改革的不断深入，英国垄断产业的“管制总长”制度有权力过于集中的嫌疑，政府后来在监管机构内设立了类似董事会结构的决策高层，以代替原先相对集中的“管制总长”制度。同时由于技术发展和产业融合，英国对职能相近产业的管制机构进行合并(电力管制办公室和煤气供应(管制)办公室合并为“能源(管制)办公室”)。从2004年1月1日起由OFCOM取代OFTEL则更能说明英国垄断产业管制机构模式的优化。
三、日本垄断产业管制机构模式
(一)日本设立垄断产业管制机构的背景
日本在二战后形成了管制型市场经济，这对推动日本战后经济发展起到了非常重要的作用。20世纪80年代中期以后，日本经济趋于成熟，政府对经济的过多干预和保护变得不再必要，原有合理的管制越来越制约了日本经济的发展。日本与其他国家贸易摩擦频繁以及国内外价格差距扩大等因素也促使日本政府尽快改革原有的经济管制模式，这是日本垄断产业管制改革的宏观背景。
改革前，垄断产业采用国有一体化治理模式，是日本政府调控经济的重要手段之一，通常将这些企业称为“公企业”。1973年石油危机后，日本政府面临严重的财政危机，而构成日本政府财政支出的一项重要内容就是对“公企业”的财政补助。以日本国铁为例，政府1985年用于国铁的补助金就达6001亿日元，占当年政府公债发行额的5.11％；1970年到1985年，政府给国铁的补助金约为710兆日元，而这15年中政府的公债积累额增加13210兆日元。不仅如此，由于国铁的亏损额逐年剧增，到1987年私有化前，累计债务额已高达3715兆日元，而国铁自身根本不可能解决这些积累债务。政府作为国有企业的拥有者，不但不能从企业的经营中获得税收等方面的财政支持，反而每年给予其巨额的财政补贴。垄断产业效率低、成本高和体制僵化等问题促使日本政府决定从根本上改变垄断产业的国有经营体制。20世纪70年代以后，随着信息化和产业技术的迅速发展，垄断产业具备了竞争的技术基础，这为日本垄断产业管制改革提供了可能。
(二)日本垄断产业管制机构的设置及运行机制
私有化改变了垄断产业的组织结构和企业的目标导向，政府对垄断产业的定位也发生了变化，垄断产业管制体制改革成为必然选择。与英国和美国的独立管制机构模式不同，日本垄断产业管制机构隶属于相应的政府部门，不具有独立性，在机构职责和职权上与前两个国家也存在较大差异。日本是一个典型的官僚行政体制国家，垄断性产业渐进的改革进程充分说明了这一点，这也是日本非独立管制机构的制度基础。下面以电信产业为例来分析管制机构的设置及运行机制。
20世纪中期到末期，邮电部(MPT，又称邮政省)是日本电信产业的主管部门，负责电信行业的政策和管理，同时负责广播政策、邮政服务、邮政储蓄和邮
政寿险服务。虽然MPT在邮政领域政企合一，但在电信和广播领域却一直是政企分开的：电信领域的国有企业NKK、KDD以及广播公司NHK独立经营，受MPT的管理。邮电部有三个负责电信和广播管理的部门，同时负责电信传输、广播网络、信息内容的相关政策和监管。日本的行政管制框架中具体条文规则所占的比重较低，邮电部拥有很大的裁定和解释权，行政部门指导成为主要的政策手段，指导范围从对企业的进入管制、领域调整到企业之间的收费设定。法律规定邮政大臣甚至有权干预公司的经营活动，包括发行股票、确定董事会人员、利润分红、公司兼并重组等事务。
1998年，日本通过《中央政府部门机构重组基本法》，做出对政府机构和部门进行重大调整的规划。2001年1月6日，日本邮电部的职能并入总务省。总务省由原来的邮电部、总务厅、自治省和总理府外局(公正贸易委员会、环境纠纷协调委员会)合并形成。新成立的总务省下设由原来邮电部下属的通信政策局、电信局和广播局重组形成的通信政策局和电信局，通信政策局对总务省大臣负责。另外，还设立了各种委员会。总务省在向上述两个部门或者组建的研究小组提出针对某项目的研究要求后，相关部门或者研究小组有责任收集相关信息进行细致研究，并按时向总务省提交报告。
其它垄断产业的管制机构模式与电信产业相似。如日本电力产业政府管制的主要机构是经济产业省，由经济产业省自然资源与能源局下属的电力和天然气工业部负责电力产业管制。由于日本电力产业实行分地区垄断经营，日本电力采取多部门、分散、严格的管制方式。
(三)日本垄断产业管制机构模式评价
日本垄断产业管制改革不同于英、美两国，没有对官僚组织进行显著的重组或分散化，改革最显著的特征是扩张性再管制，管制改革政策的进展集中于各内阁部门，它们不与独立的管制机构分享权力，也很少受制于司法系统或执政党因素。由此可见，日本管制机构设立的基本原则是保证政府的自南处理权，其独立性较低。
但是，日本在逐步提高垄断产业管制机构的独立性。电力、电信等垄断产业管制机构的职权范围在逐步扩大，其它政府部门对其影响程度也在降低。如在2001年4月成立了“电信事务纷争处理委员会”，该组织独立于政府部门之外，专门处理电信公司之间有关互联问题的争端。这可以看作是走向独立管制机构的一个信号。
四、对我国垄断产业管制机构改革的启示
通过以上分析可见，各国垄断产业管制机构模式和本国的政治制度、文化传统、经济条件以及垄断产业发展状况等因素有很大相关性。因此，在我国垄断产业管制机构模式选择上，不能简单移植发达市场经济国家的模式和方法，而要借鉴它们的经验，立足于我国垄断产业管制改革的需要，结合政府机构改革的进程，设立具有中国特色的垄断产业管制机构。
目前，我国在电信、铁路、邮政和许多城市公用事业部门都没有设置独立的管制机构。虽然在2003年7月组建了“国家电力监管委员会”，是我国在垄断产业设立的第一个专门管制机构，但目前还存在缺乏明确的法律授权、电力管制职能分散、管制职责不清和缺乏有效的监督机制等问题，因而未能发挥应有的作用。南于存在管制机构缺位或管制机构作用机制不完善等问题，对垄断产业难以实行有效管制，在相当程度上影响这些产业的改革效果。因此，改革垄断产业管制机构，使其以法律化、透明化和专业化的方式对垄断产业实施有效管制具有重要现实意义。具体来说，需要从以下几个方面入手：
1.赋予垄断产业管制机构明确的法律地位。发达国家以产业改革目标为基础设立管制机构，通过专门的立法授权产生，管制机构具有很高的权威性。我国电力产业管制的实践表明，如果管制机构在法律授权的层级上权威性不足，会降低管制机构威信和决策执行力，从而影响管制改革效果。因此，垄断产业管制机构的设立、职能、管制方式、决策过程都要有法律授权，明确其职权范围以及被管制企业的义务，做到依法管制。
2.适度集中垄断产业管制权力。当前，我国垄断产业管制职能分散于若干个政府部门。以电信产业为例，电信价格的制定和调整权在国家发改委，电信市场的准入权和市场结构的控制权在国务院，作为管制机构的信息产业部实际上只拥有电信产业政策的制定权；互连互通、普遍服务和服务质量的管制权。垄断产业管制权分割造成的后果是责、权、利不对等，遇到问题相互推诿。美、英等国管制机构均采用集权模式，管制机构的管制权力和管制职能相对集中，有利于管制机构更好地履行管制职能，确立管制机构的权威地位，也便于积累管制实践和经验。因此，应该把目前由政府综合经济管理部门承担的微观方面的管制职能，特别是定价和市场准入等主要的经济性管制职能交给专门管制机构，政府综合经济管理部门则应把工作重点放到宏观调控和政策制定上。
3.协调垄断产业管制机构与反垄断机构的关系。我国于2008年8月1日开始执行《反垄断法》，国务院成立了专门的反垄断机构，它与垄断产业管制机构在职能上存在交叉之处，因此协调二者关系具有重要意义。借鉴发达国家的经验，反垄断机构应着重事后管制，即通过市场竞争状况评估和校正企业的限制竞争行为来改进产业绩效。垄断产业管制机构则根据相关法规条例进行市场准入和价格管制，是事前管制。在垄断性业务环节中，应以专门管制机构的事前管制为主，对于市场机制发挥作用的可竞争环节，则应当以事后监管和竞争效果评估取代市场准入和价格管制，逐渐缩小和降低管制机构的作用，扩大和提升反垄断机构的权力。
4.完善垄断产业管制机构的监督体系。垄断产业管制改革是各市场主体利益的重新界定和调整过程，管制机构是这一过程的中介和协调机制，具有一定的自由裁量权。因此，对垄断产业管制机构有效监督有利于促进市场公正和产业绩效。我国虽然采取了包括价格听证在内的一些监督措施，但还没有形成完整有效的监督体系。根据发达国家经验，完整的监督体系包括三个层次的监督内容——社会公众监督、司法部门监督和授权机构监督。具体来说，管制机构要通过网站、新闻发布会等方式让社会公众充分了解其管制目标、工作流程和各种政策措施；通过听证会制度对管制价格进行监督；建立管制申诉和争端解决机制；行政部门通过调查、审计和绩效评估等多种手段对管制机构的工作进行全面考核和评价。这些措施能够促进管制机构改进管制工作，提高管制效率。
5.动态调整垄断产业管制机构。随着垄断产业技术的迅速发展，发达国家垄断产业管制机构的管制原则、职能甚至组织形式也随之进行调整。以电信产业为例，FCC管制重点从过去的市场准入和价格管制转向频率管理、保护消费者、信息透明、监督和维护电信市场秩序等方面。英国在2004年由OFCOM代替OFTEL行使管制职能，OFCOM是一个综合管制机构，由五家管制机构(电信管制局、独立电视委员会、广播标准委员会、无线管制局和无线通信局)整合而成，它的监管范围比OFTEL要广泛得多。同样，我国垄断产业管制机构也需要根据环境和管制需要进行动态调整。
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