[摘要]境外存在一些类似我国信访制度的公民申诉制度。德国和我国香港地区在议会下设专门接受公民申诉机构解决公民申诉要求；瑞典开创了议会监察专员制度，监察专员享有调查权、建议权、公开调查结果权等；美国白宫和法国总统办公厅设专门公民通信机构，负责协调总统处理公民申诉，法国引进、改造瑞典的议会监察专员制度，采取了与瑞典不同的行政途径；日本采取富有特色的行政相谈制度，在官民对话中了解公民诉求；我国台湾和澳门地区及韩国也在不同机构分设相应公民申诉渠道。这些“信访”不同渠道有不同的优点和缺点，不可能靠一个渠道解决所有问题。应坚持
“穷尽行政救济”原则，给予行政机关自我纠错机会；根据自身实际进行制度移植；注重民众的体会和感受，鼓励民间力量参与。
[关键词]
“信访”制度； 申诉制度；议会专员制度；行政调解专员制度
中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）06004008
许多人将信访制度当成中国特色的制度设置，英文也确实没有对应的词汇可以准确表达这一现象和制度，实际的机构设置上也没有和我国一样的信访体制。但信访的内容不外乎向政府反映意见，提出意见和建议；与其他个人和私人组织发生矛盾纠纷，希望得到裁决；认为在与公权力部门打交道过程中权益受到损害，提出申诉和投诉，希望得到公正对待。这些情况在任何国家都存在，只是解决问题的机制不同而已。阿尔蒙德和维巴在研究不同西方五个国家的公民文化时做了许多调查，其中一个问题是：假如（最基层的政府单位，镇或村所指定的）正在考虑一项你认为不公正或有害的法规你自己能够做点什么？五个国家公民的回答反映了他们在面对公权力不公行为倾向采取的不同策略偏好[1]（P233234）。在选择与他人合作的方式中，不少人選择了召集其他人签名，递交地方政府（市长、议会）或更高的政府（州长甚至总统）进行抗议。在选择个人单独行动的方式中，也有不少人会直接找民选的官员或委任的官员进行抗议。这些活动虽然被叫做申诉、请愿、抗议等，却与中国的信访活动相差无几，分析这些“信访”制度对推进我国信访制度改革具有启示意义。
一、代议途径
（一）一般议会/议员申诉制度
在境外一些国家和地区，公民可以通过代议机构提出申诉要求。在英、美、澳、加等西方国家，公民可以通过自己所在地区的各级民意代表（议员）反映自己的利益诉求，如美国许多议员都有专门的办公室和助手负责处理选民投诉[2]。在另外一些国家和地区，则是在议会下设专门接受公民申诉的机构来解决公民的申诉要求，德国和我国香港地区就是代表（见表1）。还有的国家采取其他形式，如新加坡。
1.德国议会申诉委员会
联邦德国基本法规定了申诉委员会的职能、权限和机构设置，德国公民可以单独或联名提出申诉要求。申诉委员会的受理范围主要包括：对联邦各级政府部门违法、执法不公和管理不善的申诉，向立法机构提出对某些条款的修改意见和建议，以及对某些问题的看法和意见等[3]。与其他议会议员一样，申诉委员会成员任期也是4年，其产生是在每个选举期的开始根据议员团的提议由全体议员选出，近几届的成员人数维持在20人到30人之间的单数，由议会下设的咨询和研究服务机构申诉建议中央办公室来协助申诉委员会处理申诉事务。
公民的申诉要以书面形式提出，然后由申诉建议中央办公室根据不同情况进行分类处理。如果是一项立法建议，则要提交给特定的法律委员会，申诉委员会不参与讨论。若是一项具体的诉求，申诉建议中央办公室会向相关政府部门或机构了解情况，事实清楚、较为简单的直接向申诉人做出解释。如较为复杂，申诉建议中央办公室会将申诉连同建议一并交给两名申诉委员（分属两个党派）处理，申诉委员认为易于裁决的就提交委员会进行裁决。如认为比较复杂的，则向委员会提出建议召见联邦政府的代表或以其他方式处理。
对于公民的申诉，申诉委员会并没有最终裁决的权力，而是由议会全体会议进行投票表决，然后才能向申诉人通报他们申诉的最终处理结果。但议会会议并不是随时举行，申诉委员会为此每月会编制综合评述，然后提交议会全体会议表决。另外，申诉委员会还要向议会提交年度申诉工作报告供议会辩论。
对于一项经议会裁决的申诉，在法律上对联邦政府并没有拘束力。可以说，一项申诉在何种程度上能获得成功不仅取决于申诉委员会的评价，更确切地说是联邦议会全体会议的评价，首先取决于申诉接受者（例如联邦政府）是否愿意遵守该建议[4]。当然，联邦政府要配合申诉委员会的调查，提供必需的情报资料是联邦基本法第45条规定的义务。
2.香港立法会申诉制度
接受并处理公民申诉事项是基本法规定的香港立法会职责之一。隶属于立法会秘书处的公共申诉办事处是协助议员办理公民申诉事项的机构，市民可以通过电话、信件、传真、电子邮件或亲自前往进行申诉，申诉主任会予以处理。如果市民想直接向议员提出申诉，要先通过办事处进行预约，即使是立法会主席市民也能约谈。议员实行轮流值班制度，每周会有7名议员轮流值班检查申诉制度运作情况，具体名单和时间表月初会在立法会网站公布。市民可以根据自己的喜好选择不同的议员进行申诉，媒体会对议员处理申诉的情况进行点评，甚至根据议员处理申诉的公道水平列出排行榜（见图1）。
从申诉受理事项的范围看，并非所有事项都会受理。立法会申诉守则规定了七种不予受理的情况：（1）涉及提供法律意见或法律服务的个案；（2）针对立法会和区议会个别议员的投诉；（3）私人纠纷；（4）法庭的决定、法庭正进行聆讯或可能涉及刑事控罪的事件，以及与司法程序或类似司法程序有关的事件；（5）由独立机构或法定机构（如廉政公署事宜投诉委员会、独立监察警方处理投诉委员会、行政上诉委员会等）处理的申诉及事宜；（6）个别雇员与雇主之间的劳资纠纷（但在社会上引起广泛关注或涉及歧视职工会领袖的劳资纠纷除外）；（7）属于香港特别行政区权力范围以外的事宜。