日本财税体制及借鉴

劳动保险、各种年金管理、粮食安全、农业互助再保险、森林保险、国有林等管理、贸易再保险、专利、交通与水利等基础设施建设，以及3.11大地震灾区重建等17项，其中的企业性质特别会计实行自主独立核算，事业性质特别会计实行一般会计补缺下的独立核算，要求做到以收抵支。政府有关机构预算为依法成立的特殊法人，如国有企业和政策性金融机构等。

日本中央预算又可从纵向上分为一般预算、补充预算两类，补充预算是针对经济形势变化、重大自然灾害发生等进行追加变更的预算，1年内可以追加若干次，但审批程序与一般预算一样严格。

日本预算编制基本流程为：8月由内阁公布下一财年的概算要求， 9月公布各部、局一般会计概算的要求额与需求额，同时开展评估工作，评估完成后，公布各部、局一般会计和特别会计概算要求书与需求，以及相应的政策评价调查书。其后，根据《财政法》中的要求，各部、局将依据职能分工及前几年的财务决算，将制作完成的详细概算报财务大臣，经过意见交换及财务大臣统合后，提交12月的内阁会议审议，若审议通过则形成下一财年政府预算草案。草案于次年1月提交国会审议，并由财政大臣向国会做年度预算与财政投融资计划说明，如国会审议通过，则于2月公布政府年度详细预算，以及各部、局与政策相对应的详细预算，3月进入下一财政执行年度。

日本的中央年度预算属于“横向到边、纵向到底”的全口径预算，根据《财政法》规定，政府的收入与支出必须全部纳入预算之内，不论是财政、金融、还是企业收入，不允许出现预算外收入与支出。与之配套的《会计法》，对政府的收入支出行为、契约、时效、国库与有价证券、出纳官员等均出台了详细明确的法律规定。日本中央预算编制的突出特点是运用经济核算原则，对政府预算进行严格的分类，任何机构的任何支出，不论项目多么细小，都必须列明在预算之中。《财政法》同时规定，预算案交国会审查时须附有预算明细书、各部及局的预算请求书、前3年的决算统计表及相应的国库、国债、国有资产等变动清单，相关收入及支出项目与金额变动情况一目了然。

（二）执行保障有力

日本财政预算必须按法定要求严格执行，《财政法》中不仅明文规定了政府的收入与支出必须全部编入预算之内，也规定了支出的年度分割及延长使用期限等均须通过国会决议批准。政府及各部、厅的支出必须严格按照审批后的预算明细来执行，责、权界定明确。各部、局之间，以及各项预算之间不得相互挪用，确实需要调剂的，要经财政大臣认可后报国会审批，并报会计检查院备案。确需动用预备费的，由各部、厅编制详细方案说明，经财政大臣认可后报国会审批。

《会计法》在重申了《财政法》中的不能超预算支出的规定的同时，也强调了严格执行预算程序、严格行为认证，以及规范会计登记等方面的要求。如果遇到原材料价格或工资水平明显上升、施工难度增加，以及突发灾害等无法预料因素，可以按《财政法》明确的规定程序，编制补充预算，但仍需经过国会的审议批准。

（三）监督机制完善

日本政府于1999年颁布《关于行政机关保有信息公开的相关法律》（简称信息公开法），规定政府预算等信息必须对公众公开。

根据《会计检察院法》中的规定，唯一不属于内阁的独立机构会计检察院主要负责对预算、特别是决算的审核，注重正确性、合规性、经济性和效率性的统一。《财政法》还规定，各部、局的决算明细要先送交会计检察院审核，通过后才能交第2年的通常国会审议。除会计检察院的专业角度严格审核外，议会质询及表决、法律强制下的信息公开也起到了重要的监督作用。

《会计检察院法》中规定的必检项目包括：政府月度收入与支出、现金与物品等国有财产变化、国债及其他债务增减、日本银行代管的现金与贵金属及有价证券变动、国有资产占比50%以上法人的会计、法律规定的其他检查对象。选检对象包括：国有有价证券与现金及物品、国有外国现金与物品及有价证券变化、由国家直接或间接提供补贴、奖金及贷款或损失补偿等会计、国有投资会计、国有增资会计、国家担保还本付息会计、国家或含国有成份的工程承包单位会计。

四、日本的地方债

日本政府对地方债实施严格管理，地方政府按法定程序发债，发行体制规范、监管措施严格，政府对地方债的发债规模及用途均依法做出严格限定。地方债发行的主管部门为总务省。2014年度地方债占地方财政收入的10.6%，“公债费”占地方财政支出的13.1%，虽然偿债压力较大，但相对于中央政府公债收入占预算收入的43%，公债费支出占预算支出的24.3%来说，财政状况要好很多。

（一）依法发行

日本地方债分为国内资金和国外资金两部分，国外资金可以以外币计价，也可以日元计价。国内资金又分为财政融资资金、地方公共机构资金、国家预算等贷款资金、民间资金（市场公募、银行及保险资金等）、以及交付资金。截至2010年3月底数据显示，银行资金占比39.4%，保险资金占比28.7%，养老金与家庭资金占比约10%，政府与非盈利组织各持有10%。《地方财政法》中明确规定，地方债的偿还以地方财源为担保。

总务省统计显示，2010年地方债公募总额7.62万亿日元，地方公募占比仅为3.23%，其余均为全国市场公募。在全国市场公募中，66.13%为10年期债，19.42%为3年期或5年期债，12.04%为20年或30年超长期债。10年期债中，又以个别发行为主，占67.66%，共同发行占比32.34%，地方债结构相对合理。

日本政府在《地方自治法》中，明确规定地方债的发行目的、方式、金额、利率与偿还方法等，必须以临时借款的名义在预算中予以详细列出。配套的《地方财政法》还规定，地方债的发行必须经总务大臣与地方知事同意。日本政府于2004年开始进行地方债管理制度改革，建立了“地方债协议制度”，规定赤字比例或公债费比例达到一定水平的地方政府，没有国家或都道府县许可不准发行地方债。不需许可的则必须经由总务大臣协议认可，并在地方议会审议通过后方可发债。总务省则于2005年颁布了《地方债令》，对未经许可的情况予以详细规定，使得2006年起日本的地方债发行，正式由“许可制”转向“协议制”。

（二）严格监管

为有效防范地方债可能带来的风险，日本政府于2005年颁布了《地方公共团体财政健全化法》，对地方财政赤字及公债比例做出了明确的限定。政府一般会计早期财政健全标准：市町村赤字比例11.25%—15%、道府县3.75%;财政重建标准：市町村赤字比例20%、道府县5%;包括各种公营事业在内的政府关联会计的早期财政健全标准：市町村赤字比例16.25%—20%、道府县8.75%，财政重建标准：市町村赤字比例30%、道府县15%;公债早期财政健全标准为25%，财政重建标准为35%。2011年，日本都道府县公债平均值为13.7%（濒临破产的北海道夕张市为40%），市区町村为9.2%，总体上风险可控。

根据该法的规定，各地方政府的年度预算与决算除必须接受地方会计检察院的审核，以及地方议会的批准外，还设立了地方公共团体财政健全化监察委员会，地方政府的年度预算与决算提出后，须经该委员会进行财政健全化评判审查，地方债也是评判审查的内容之一。审查结果在提交地方议会的同时，必须对外公布。总务大臣和都道府县知事可根据财政健全化评估结果，对地方政府实施劝诫，对需要改正的，总务大臣还要对地方提出预算变更及财政重建等方面的劝诫，上述劝诫内容也须同时送达地方议会及监察委员会。

五、启示与建议

（一）优化税制结构，引导经济健康发展

合理的税制结构能够起到稳定经济增长、调节收入分配、优化经济结构的作用。当前我国经济发展过程中存在的重复建设、产能过剩等问题，在一定程度上与税制结构不合理有关。

美国、日本、德国、英国等发达国家均采用以直接税为主体的税制结构。日本2014年度预算直接税与间接税比例为66：34。而我国以企业所得税和个人所得税为主体的直接税比重为25%左右，以增值税、营业税和消费税为主体的间接税比重为68%左右，直接税比重远低于发达国家水平。

以直接税为主体的税制结构有以下好处：一是采取累进税率课征，高所得高税负，比较真实地反映了纳税人的应税税负水平，有利于平均社会财富。二是课税对象是收入和财产，征收环节不针对生产和流通，在一定程度上消除了地方政府因扩大税收而盲目投资的动机，引导政府注重提高居民工资收入和财产性收入。三是通过税收直接攫取纳税人的利益，有利于增强公民的纳税意识、对国家的责任意识和对政府的监督意识。因此，我国应借鉴发达国家经验，大幅提高以所得课税和资产课税为主的直接税比重，降低间接税比重，逐步形成适应市场经济发展要求的税制结构，促进经济结构不断优化升级。

（二）完善预算控制方式，提高预算管理水平

目前，我国的预算审批主要包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，预算控制的核心是收支平衡，预算与政策基本完全脱节。各级政府按照一定增长率确定收入预算，按照年度收入安排年度支出。这种做法造成各级政府部门特别关注税收规模，而不关心支出规模和政策方向。

因此，应借鉴日本等发达国家经验，完善我国的预算控制方式，变收入驱动型预算为政策导向型预算。具体做法：一是强化财政预算与政府政策的结合，根据国家发展规划和部门政策需求编列预算，支出项目要体现政策目标。二是完善预算审批程序，延长立法部门审查时限，扩大审查权力，减少行政部门对预算的干预，使立法机关审查预算的过程，成为约束和引导行政部门行为、提高财政绩效的过程。三是完善预算审批内容，重点审查预算项目特别是支出项目是否符合有关法律、法规要求，预算项目是否有利于实现政府政策目标。

（三）理顺中央和地方间财政关系，实现财权事权统一

目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理。一些本应由中央负责的事务交给了地方承担，而一些适宜地方负责的事务又由中央承担支出责任。这种状况造成地方财权与事权不统一，促进地方政府争夺财源、扩大税收，“跑部钱进”。

借鉴日本经验，通过制定相关法律，理顺中央和地方间财政关系。一是通过立法明确中央和地方事权，适度加强中央事权。二是理顺中央和地方收入划分，结合税制改革，完善中央和地方税结构，放宽地方设税权限，培育地方主体税种。三是完善转移支付，强化一般性转移支付，减少专项转移支付，形成有效均衡地方财力、支持地方建设与发展的财政转移支付体系。四是加强法制建设，强化财政监督管理及信息公开，促进形成公开透明、公平高效的财政转移支付体系。

注：

2008年度税制改革时设立，主要为进一步增强地方财力、降低地区间税收差异，将国税中的法人税（企业所得税）中的部分收入让与地方政府。

（作者单位：驻日使馆经济部）