束必铨上海社会科学院国际问题研究所。通信作者及地址：束必铨，上海市黄浦区淮海中路622弄7号上海社会科学院国际问题研究所；邮编：200020；Email：biquan@sass.org.cn.摘要二战后，日本确立起内阁官邸主导外交的决策机制，但由于多重因素影响，这种官邸决策机制功能没有发挥实际效力，通过改革主导权经历从外务省官僚、自民党政治家向首相官过渡的过程。纵观决策机制演变过程及驱动因素，日本外交决策机制表现出决策主体多元化、决策权力集中化、决策理念保守化和决策立场亲美化的特征。在实际运行过程中，其局限性也越发突出，外交平衡性、决策效果、社会共识和民主监督机制均受到考验，这些问题处理不好将冲击战后日本民主体制的发展。
关键词官邸主导决策过程强势外交
二战后，日本在美国的占领下开始政治、经济、外交、安全等方面制度的重建。这些制度架构的设置塑造了战后日本内阁官邸主导的内阁决策体制，负责包括外交在内的政治决策。然而，由于战后日本外交自主权的缺失和吉田主义确立的国家发展战略的影响，日本的官邸外交决策机制的功能没有得到充分发挥，而是随着内外环境的变化与国内政治体制的改革逐步趋向完善的。此外，日本的政治家在推动日本外交战略转型和行政体制改革方面也起到重要的推手作用，这使得日本的官邸外交决策和政策具有鲜明的个人色彩。同时，战后秉持保守政治理念的自民党长期把持政权，其外交决策思维也不同程度地影响到外交政策的制定和执行。本文側重从国内政治的角度以战后日本官邸外交决策机制变化过程为分析对象，重点探讨官邸外交决策机制完善的驱动因素、主要特征，以及这种演变带来的问题。
一、战后日本官邸外交决策机制的演变
1955年，日本形成自民党与社会党的“保革政治体制”，自民党作为优势政党长期执政，并确立起制度化的“自下而上”的政治决策体制，其整体设计框架基本以首相为中心，政党、官僚、财界参与构成辅佐和建议者集团的垂直型“三角柱”结构。在此架构下的首相官邸领导力相对较弱，决定了官邸外交决策机制偏弱现象，这为官僚、政治家确立对于官邸的主导外交决策优势提供可能。于是，在战后较长时期内，官僚、政治家在外交决策中发挥了主导性作用，官邸外交决策机制则经历了从弱到强、从虚到实的过程。
（一）“官僚主导”外交时期
二战后，以吉田茂为首的政治家基于国家的现实情况，采取的是“重经济、轻军备、对美协调”的吉田路线。1957年，日本外务省发表的首份《外交蓝皮书》，提出外交活动的基调为“以联合国为中心；与自由主义国家联合；坚持作为亚洲一员的立场”的“三大原则”。日本外務省.昭和32年版わが外交の近況[EB/OL].外交青書，http：//www.mofa.go.jp/ mofaj/gaiko/bluebook/1957/s32-1-2. htm#a，2017-11-10.然而，在美苏冷战对格局下，日本的外交决策和对外政策很大程度上受到美国的影响，缺乏战略性外交和政治自主性是日本外交的最大特性。日本外交更多地成为日常的例行公务，这正是外务省官僚行政机构擅长和垄断的领域。张历历. 外交决策[M].北京：世界知识出版社，2007：385.在官邸主导外交决策能力较弱的态势下，外务省在外交决策中发挥着主导性作用。
外务省作为日本政府负责对外关系的最高机关，拥有大量的驻外机构和专门从事外交的人员，掌握着比其他部门更多的情报信息，且拥有一定的语言优势，使其在职能上能够真正代表日本处理事务性外交。这一时期，经济外交也为财界介入政治外交决策提供了有利环境，财界利用其强大的资金输送能力和人脉关系去影响外交决策朝着有利于企业财团方向发展。内阁、政党可以参与外交决策过程，但此时它们的关注重心主要是国内经济发展和政治选举等事务，对决策的发言权和影响力则相对较弱，政党参与外交决策往往流于形式，更多是听取外务省官僚介绍法案内容，很少对法案内容进行过多干涉。此外，在日本经济处于恢复上升期，其他省厅涉外事务较少的情况下，这些部门也很少介入外交事务决策。这赋予了外务省在外交决策机制中更大的权限。
尽管如此，基于日本法律规定，在决策程序上外务省依然要履行规定的决策过程，一般过程是由课级以下公务员负责搜集信息、有关局整理信息并汇总到事务次官层面，然后由外务大臣裁决通过后作为外务省的方案，提交执政党决策机构和内阁会议审议，最后作为政府法案提交国会审议通过并形成最终法案。外务省长期主导外交决策，造成其倾向于努力控制议题选择范围和内容，提出符合自身省厅利益的政策方案，确保外务省掌握主导权。
因此，外务省主导外交决策时期，日本的涉外事务相对单一化，但是这种情况随着日本国内外形势的发展、面临问题的重要性上升、政治化程度提高、外务省单独处理的能力低下的情况越发突出，这对外务省官僚主导态势构成冲击，促使官僚主导的外交决策机制开始转型，逐步向“政党主导”外交的时期过渡。
（二）“政党主导”外交时期
20世纪60年代末，官僚主导外交的态势渐渐发生变化。日本经济经历高速增长，出现长达57个月的超长期繁荣，日本国民生产总值超过法、英、德，成为仅次于美国的世界第二大经济强国。政治领域，20世纪70年代初，田中角荣首相外交上提出“对美协调为主轴”“恢复中日邦交正常化”为首要课题，“构筑多边友好关系，扩大日本自主选择范围，拓展日本国家利益”日本外務省.昭和47年版わが外交の近況[EB/OL].外交青書，http：//www.mofa.go.jp /mofaj/gaiko/bluebook/1972/s47-1-2-2.htm#k76，2017-11-10.。20世纪80年代，随着日本国际地位的提升，中曾根执政时期提出“战后政治总决算”，认为“应该增大政治责任和作用的发挥，为世界的和平与繁荣做出积极贡献”日本外務省.昭和61年版我が外交の近況[EB/OL].外交青書，http：//www.mofa.go.jp/ mofaj/gaiko/bluebook/1986/s61-1010000.htm，2017-11-10.，开始追求“政治大国”外交战略。政党政治自主性的上升催生日本外交决策权力主体的变化。同时，自民党在“55体制”中维持着“一党优位”态势，在长期执政过程中，自民党内涌现出一批政治家，他们对国际形势敏锐，有国家战略雄心，熟悉外交问题决策过程，掌握政策立案、制定及实施的专业知识，并在外务省、自民党和国会有着良好人际关系、协调能力和一定的影响力。张历历.外交决策[M].北京：世界知识出版社，2007：386.