劳动力素质，从而应对产业发展升级的需要、提高国际竞争力。
60年代到1973年，为缓和社会矛盾，在欧洲福利国家思潮影响下，日本政府做出了完善社保制度、扩大社保范围、提高社保标准的努力。
为应对快速工业化过程中出现的环境污染问题和快速城市化过程中出现的环境恶化、交通拥挤、过度集中、生活基础设施缺乏等城市病，日本政府还加大了公共环保支出、医疗支出、社会性基础设施投资。
整个高速增长期，财政支出规模持续扩大，增速快于经济增速。从1955年到1973年，中央一般会计财政支出年均增长16%，特别会计支出年均增15%；地方普通会计支出年增15%。后期，财政支出增长超过非债类财政收入，导致中央和地方政府债务增加。
3.稳定增长期的财政支出。上世纪60年代后半期开始，因劳动力成本上升、日元升值、经贸摩擦加剧等因素，在工业外移和服务业化的大趋势下，日本经济增长大幅减速，步入稳定增长期。
整个稳定增长期，日本财政支出规模继续扩大，但增速放缓。根据OECD统计，从1974年到1990年，日本政府总支出（包括中央和地方）与GDP之比从25.5%提高到32.8%，总收入从25.9%提高到33.6%，但财政收支年均增速均远低于高速增长期（见表1）。中央一般会计支出年均增速9.5%远低于高速增长期的16%，特别会计支出年均增速6%远低于高速增长期的15%，地方会计支出年均增速9.2%远低于高速增长期的17%。财政支出结构方面，除了社保文教等刚性支出比重总体仍然上升外，因推行科技立国战略，政府对科技投入有所增长；在中曾根康弘治下国防支出逆势上涨，到1987年日本防卫费总额达世界第6位。
这段时期早期（70年代）政府对经济增长预期过高，导致按较高增速制定财政预算，实际财政支出超出非债收入，造成赤字国债。出现这种情况后，未能及时调整高福利的社保政策和税收等政策，而是仅专注于萧条应对，造成拖延之下政府债务问题更加突出，是重要教训。80年代转向财政重建后，1986年11月和1987年7月又先后出台总额达9.6万亿日元的财政刺激措施（相当于1987年GDP的2.7%），与当时的GDP增速比，财政刺激力度过大，一定程度上推动了后来的泡沫经济形成，也是一大教训。而80年代对高福利国家的反思和福利制度的改革，及将税收优惠从促进投资和出口转向扶持高技术产业发展、节能减排和促进产业升级，通过国企改革和民营化来改善国企经营效益和财政收支状况则是有益经验。
4.低速增长期的财政支出。1991年泡沫经济破灭，日本从此步入长期萧条，在本次大危机发生前的16年中，经济增速最高时仅达近2.7%（2004年），而本次大危机的冲击又使其再次步入大萧条。
1990年在日美结构协商中应美国的要求，日本制定了大规模、超长期的《公共投资基本计划》，承诺在未来10年（1991-2000年）进行总额达430万亿日元的公共投资。1994年又将计划投资总规模进一步增加到630万亿日元，比1981-1990年公共投资提高134%。主要投向社会性基础设施（如生活基础设施）等。
与此同时，从1991年到2000年，日本各届政府为了摆脱萧条，几乎无一例外地实行了扩张性财政政策，其推行的财政刺激政策规模之大可参见以下表2，内容包括加大交通和生活性基础设施投资、改善商业环境、扶助中小企业、促进就业、加大科技信息和教育环保投入（以进入IT社会和循环）、金融稳定投入、减税、应对老龄化社会和促进生育、救灾等。虽然1997年桥本内阁尝试推行财政结构改革，但很快因亚洲金融危机到来而放弃，转而实行财政刺激（“紧急经济对策”内容）。
90年代日本政府祭出战后史无前例大规模财政刺激政策，固然有泡沫经济破灭后金融机构财务状况恶化破坏了货币政策传导机制、造成货币政策失效、持续通货紧缩的因素，但刺激效果却很不理想，反而陷入了经济萧条—税收减少/财政刺激—财政赤字持续、政府债务膨胀—居民预期未来税负增加、消费减少、企业投资减少的恶性循环中，造成政府债务和偿债负担急剧加重的局面。2000年，日本政府总债务与GDP之比（公债负担率）已达135.4%，远超60%的警戒线；赤字率达7.6%，远高于3%的警戒线；而中央政府和地方政府的债务依存度分别达35%、11.1%，偿债率分别达6%、12%。整个90年代，国税收入减少，而中央一般会计支出却总体增大（尤其是社保支出连年增长），导致国债发行规模扩大。与此同时，地方政府隐性债务也快速膨胀。更严重的是，全国4389个地方自治体（包括都道府县、市町村）中56%是赤字财政，1998年连经济状况较好的东京都、大阪府、神奈川县、爱知县也宣布出现财政危机、申请成为财政重建团体，可见90年代末地方财政危机已相当严重和普遍。2000年以后，日本政府迫于债务压力和财政危机感逐渐返回到财政重建和改革上来。但本次危机后的2008年和2009年又重新启用财政刺激。2010年提出新经济增长战略后才又回到财税改革和财政重建上。去年2月野田内阁通过了社会保障与税制一体化改革法案，内容包括：分两步将消费税税率由5%提高到10%、从法律上明确消费税收入全部作为社保财源，实行个人所得税改革、法人税减税，下调继承税扣除额、上调其税率，减缓遗产赠与税累进度，简化汽车购置税，改革地方法人税；实行社会保障税号制度、实行国民养老保险费与税金征收一元化管理；在此后2年间，将国家公务员薪金平均削减7.8%，国会议员报酬和补贴削减12.88%，由此削减国家财政行政经费每年至少达5000亿日元以上。
从2001年到2006年，由于财政重建措施的坚定实施，日本政府总支出从占GDP的38.6%降低到了36.2%，总赤字与GDP之比从8%降低到1.6%，第一阶段健全财政目标基本实现。而2007年以后，由于经济下行和财政刺激政策的实施，财政状况再度恶化。到2010年，政府支出占GDP比重升高到40.8%（2009年一度高达42%），而财政收入与GDP之比从2006年的34.5%降低到了32.4%，因而财政赤字与GDP之比提高到了8.4%，中央财政（一般会计口径）国债依存度仍然高达35%。
总体来看，日本财政支出的相对规模（用与GDP相比来度量）大体经历了战后复兴期的先扩张后压缩、高速增长期和稳定增长期前期（指70年代后半期）的快速膨胀、稳定增长期后期（80年代）的财政重建及支出规模相对压缩、低增长期中90年代的扩张、本世纪开始前6年的控制和本次危机发生后因刺激措施而再度升高的过程。
日本财政支出结构的具体变化
总的来说，日本财政支出结构经历了财政对经济事务投入比重逐渐减少、对民生事务投入逐渐增加的过程。经济事务财政支出比重下降与随着市场经济发展经济主体转向私人部门、随着经济发展程度提高对政府对幼稚产业支持和保护的需求减少、80年代以来供给学派理论和新自由主义思想对政府职能的影响相呼应。而民生支出比重上升则符合瓦格纳定律的解释。
目前，按OECD的分类，社保支出在日本政府支出中的比重最高，2010年达42.1%。而后依次是卫生保健支出（占17%）、一般公共服务支出（占11.5%）、经济事务支出（占9.6%）、教育支出（占8.8%）、公共秩序和安全支出（占3.1%）、环保支出（占2.9%）、住房和社区设施支出（占2.0%）、娱乐文化和宗教支出（占0.9%），如表3所示。
以下再具体分析日本中央和地方财政支出结构的变化。
1.日本中央财政支出结构变化。日本中央政府支出包括一般会计支出、特别会计支出。特别会计账户支出与一般会计账户支出之比在战后复兴期曾从1950年的3下降到1953年的1.3，此后多年来持续上升，已上升至2012年的4.4。但考虑到特别会计支出相当于特殊事业单位支出，以下我们主要分析一般会计支出结构。
高速增长期，产业经济费、社保费、地方财政费、国土保全及开发费、国债费快速增长，到1973年，一般会计前六大支出项目变成地方财政费、社保关系费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、防卫关系费，各占22%、16.8%、16.1%、13.5%、10.7%、6.5%。80年代财政重建期间，产业经济费、国土保全费、教育文化费被压缩，比重下降。到稳定增长期末的1990年，一般会计前六大支出项目变为地方财政费、国债费、社保关系费、国土保全及开发费、教育文化费、产业经济费，各占23%、21%、18%、9%、8%、7%。低速增长期，产业经济费、国土保全及开发费连年大幅下降、比重减小，而社保费仍整体保持缓速增长、比重攀升。国债费总体比重仍上升。2010年，一般会计前六大支出项目社保关系费、国债费、地方财政费、教育文化费、国土保全及开发费、国家机关费各占30.4%、20.5%、19.7%、6.0%、5.9%、5.2%。其中，社保费和国债费就已占到50%多，给中央财政带来了很大压力。难怪近十年的改革都盯准了社保和减债。从1950年到2010年，一般会计中比重持续下降的支出项目有国家机关费、教育文化费两项。这与日本的行政改革和行政经费控制（1980年后国家公务员人数均持续减少）、大学学生人数减少、国立大学私有化改革有关。
2.日本地方财政支出结构变化。日本地方政府会计账户分普通会计和特别会计两种。以下主要分析地方普通会计账户支出的结构变动。
由表4可以看出，1964年以来，日本地方普通会计财政支出中议会费、土地保护费、农林水产业费、教育费占比持续下降，而民生费、工商费、消防费、公债费比重持续攀升。而总务费占比经历了高速增长期的下降、稳定增长期的攀升、低速增长期的先降后升。卫生费比重在高速增长期上升，在稳定增长期下降，90年代再度攀升，本世纪以来下降。土木费，即地方工程事业费，在高速增长期攀升，是最大的支出项目；而此后一直下降，尤其是本世纪以来连续多年下降，比重也直线下降，先后让位于民生费、教育费和公债费。2008年，地方普通会计中前六大项支出依次为民生费、教育费、公债费、土木费、总务费、卫生费，占比分别为19.9%、18%、14.7%、14.4%、9.9%、6%，前三项占了一半多。与1964年时前三大项支出教育费、土木费、总务费（分别占26.7%、21.2%、10.3%，共占57%）形成鲜明对比。
3.日本中央和地方财政支出结构变化。日本中央政府财政支出占中央和地方政府财政总支出（均指窄口径）的比重大体经历了高速增长期的下降、稳定增长期前期（1974-1983）的上升、1984-1995年代下降和1995年以来的总体上升过程。这一结构变化与日本政府实行的历次重大财政分权改革的初衷不尽一致。
70年代中期，中央不得不以放权应对。这个时期被称为地方的时代。80年代日本中央政府在财政重建过程中大幅削减转移给地方的国库支出金。90年代日中央政府为刺激经济、应对中央财政状况恶化，而推行了一系列地方分权改革，扩大地方事权和自主权。本世纪以来历届政府实行的分权改革均以地方承担更多的事权为导向。总体上受财政联邦主义影响，70年代后日本财政分权改革以地方财政自治为初衷和导向。
由此看来，日本财政分权初衷与财政支出变化结果常常相悖。60年代集权时期中央财政支出比重却下降，可能因中央授权被掩盖在了地方支出背后；73年社保元年后虽实行了分权改革，但中央财政支出比重却上升，可能因中央财政社保支出快速上升和扩张性财政政策的实行；80年代后分权导向下中央财政支出比重终于下降；而95年后又重新上升，直到本次危机后才出现再度下降迹象，这可能与90年代地方财源快速减少、面临财政危机有关。
日本社保支出变化
从广义社保（包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置）范围来看，据OECD统计，70年代后，日本公共社会性支出（根据OECD定义，实际上就是广义社保支出）相对日本GDP规模持续上升，如表5所示。到2012年已达GDP的22.8%，比1970年的4.7%提高了18.1个百分点。其中，70年代的增长速度最快。
实际上，战后日本的社保制度经历了1945-1961年的形成和确立阶段、1962-1974年的发展和扩充阶段、1975-1989年的反思和调整阶段以及此后的改革和重建阶段。第三阶段在对高福利高负担的福利国家进行反思后，提出了向中福利中负担转型的理念，开始强调国家、企业、个人分担责任。第四阶段明确了建立可持续的社会保障制度体系目标，施行的改革总体方向是：努力抑制社会保障财政支出的过度膨胀，减少中央财政赤字；在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化；倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭在社会保障中的作用。
然而，从数据看，目前日本社保支出增长仍未被控制住，近20年的改革也未抑制住其增长。目前，社保支出已对财政和国民形成很大负担，还造成了严重的代际分配不公。1990到2011财年中央财政支出增长中65%是社保支出增加引起的。据日本内阁报告，预测1954年后出生的人家庭净社保福利已为负数，越年轻的负福利越大。这也就难怪37%的国民漏缴强制缴纳的国民年金了。日本社保支出如此快速增长，其中很重要的原因是日本少子老龄化的人口结构。而出生率下降与日本经济社会发展是有一定关系的。战后教育投入加大，妇女受教育程度提高、就业率提高，晚婚增加；房价上涨造成住房拥挤或居住地远离工作地；城市化伴随的大规模移民面临照顾孩子的困难；地方教育费投入不足导致托儿所减少，个人承担的教育费提高；子女养育成本提高；90年代后经济萧条、家庭收入减少；社会竞争压力大等。
日本财政支出变化给我们的启示
1.根据经济发展情况合理编制预算，控制支出增速和债务规模，防患财政风险。日本70年代后期和90年代财政支出的大幅膨胀和公债积累，一个很重要的原因是政府对经济增长过于乐观，仍按照前期的经济增速来预测税收增长、安排支出规模。在稳定增长期初期按高速增长期后期的增速来制定预算，在低速增长期前期又按稳定增长期后期的经济增速来安排预算。在发现税收增长不如预期时，就不得不通过增发公债来应对；在发现经济增长不如预期时，又利用补正预算实行财政刺激，导致债务进一步扩大。90年代后，虽然日本地方政府在发生财政危机后推行了一系列控制债务的措施，但中央政府面对庞大的债务负担采取的措施仍然远远不够，且非常迟缓。据统计，目前日本国债余额已达到日本人均负担521万日元、每4口之家需负担2083万日元的水平，而按平均每个有工作家庭（平均3.4口人）可支配收入516万日元计算，需其三年半时间的全部收入才能还清本金。而用税收衡量的话，则已达到16年的国税收入规模。70年代末，日本一度尝到过国债发行困难的滋味，如今的态度和应对也只能说是无奈了。
与日本相比，中国虽然债务市场空间仍很大，社保水平仍远不及日本70年代的水平，中央财政遇到大问题的可能性较小，但还是不能掉以轻心。需做好经济增速进入长期放缓阶段时期的财政收入（非债类）增长预测、以合理安排预算。对已开始发债的地方政府，早设发债门槛，提高地方财政透明度，加强监督，做好债务风险控制。在未来地方土地财政收入可能面临长期增速减缓甚至下降的情况下，早做准备，研究增加地方税源、中央对地方转移支付的措施。
2.在财政支出结构方面，逐渐加大民生和环保投入。目前中国的发展阶段与日本六七十年代类似，正在经历着快速工业化、城市化的过程。工业化和城市化快速推进带来的环境污染问题往往集中爆发。日本60年代四大集体诉讼环保官司是引发日本企业和政府加大环保投入的导火索。中国民众环保觉醒已经开始，尽早加快环保治理、推行绿色措施非常必要。
随着经济发展和公民对教育卫生社保等需求的增加，加大财政民生投入是趋势和普遍共识。高速增长期以后，政府角色和财政支出逐渐从经济事务中退出，而投向公共服务，尤其是与人民生活相关的各项支出（包括生活性基础设施、文化教育医疗等，也就是民生支出）。这一经验需要吸收。
3.逐渐向建设规模合理而高效的政府努力。本次危机后，日欧发达国家纷纷提出建设小而高效的政府目标和理念。从政府支出规模来看，日本政府实际上走过了扩大、收缩、反思、再收缩、向小而高效的政府努力的历程。仍处于较高增速的中国，仍有很多任务（包括满足民生需求、基础设施建设、扶持幼稚朝阳产业、促进创新、帮助老少边穷地区经济发展、促进公共服务均等化等）需要我们扩大支出相对规模来实现。但鉴于日本政府支出规模膨胀过大、造成财政危机的教训，我们需向建设合理高效政府为目标努力。为此，应以财务可持续的福利制度体系为目标，同时继续推行行政机构改革和精简，尤其是地方行政改革，逐步引入绩效预算评估制度，提高政府效率。
4.推动中央和地方政府财政分权改革，合理划分财权事权，完善转移支付制度。日本在多次财政分权改革后建立了良好的事权划分体系（如表6所示）和实现公共服务均等化的转移支付制度，值得我们学习。
（作者为国务院发展研究中心宏观部第二研究室副主任、助理研究员）