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摘要：乡村规划建设政策通常是基于国家整体经济社会发展的需要，为解决乡村发展中出现的问题而制定的，呈现出阶段性特点。本文从经济社会变迁的视角，对战后日本乡村规划建设的政策演变进行梳理，将战后日本的乡村建设政策演变划分为三个时期：一是以促进农业生产为主要目的时期，二是初建乡村规划建设体系的时期，三是明晰城乡定位、重塑乡村魅力的时期。进而讨论对中国乡村规划建设的若干启示，包括注重地域和发展阶段的差异性、重视产业发展的支撑、注重综合性和公众参与等。
关键词：日本乡村；经济社会变迁；乡村规划建设
doi：10.3969/j.issn.1002-8439.2018.04.003 中图分类号：TU984
文章编号：1002-8439（2018）04-0014-06 文献标识码：A
Japanese Rural Planning and Construction Policy Transition after the World War II and Its Enlightenments： from Economic and Social Perspectives
DING Qi， LIU Ling， ZHANG Li
[Abstract] Rural planning and construction policy which is made for the demand of national development and the solution of rural problems often appears gradual characteristics. From an economy social transformation perspective， the paper sorts out the development skeleton of rural planning and development system in Japan after the World War II， as well as sums up three stages and characteristics of each stage， stage of promoting agricultural production as the main purpose， stage of founding the rural planning and construction system tentatively， stage of finding out the roles of city and countryside and reconstructing charming of rural area. Finally， the paper discusses the enlightenments for Chinese rural planning and development which focus on the regional economical and geographical differences， economy support， integrated development and public participation， etc.
[Keywords] rural Japan； socio-economic development； rural planning and development
日本是一個狭长的岛国，国土总面积37.8万平方公里，现有人口约1.27亿，人口密度每平方公里约336人①，是典型的人多地少国家。二战后，日本陆续实行了各种经济计划，其中包括与乡村有关的各类计划与措施，比如“乡村计划”等，包括乡村经济、乡村土地利用、乡村聚落、道路交通、公共设施、景观规划、防灾减灾等内容。时至今日，日本的乡村建设已经取得明显成效，基本实现了城乡一体化。由于中国和日本同在亚洲，同样人多地少，传统经济都建立在农耕文明基础之上，相似之处很多，因此日本乡村的现代化经验更易于为我们理解和对照[1]。
诸多中国学者曾对日本乡村建设做过较为深入的研究，如焦必方等对日本现代乡村建设的研究[2]、王雷关于日本乡村规划方法和法律制度的研究[3]、冯旭等从日本国土规划角度对日本乡村规划制度的系统梳理等[4]；还有很多学者对乡村发展相关的经济、文化、环境等的政策、法律等方面进行研究。但是这些研究更多侧重乡村建设和发展的某一个方面，较少涉及日本乡村规划建设政策出台的经济社会背景及不同阶段的特点。为此，本文试图从日本经济社会发展的视角出发，梳理不同阶段乡村出现的问题及政策应对。
学界通常将战后日本的经济发展划分为三个阶段：1945—1955年经济恢复时期，1955—1973年经济高速增长时期，1973年至今经济低速增长期。每个阶段的经济社会背景、发展需求和面临的问题都不同。日本政府在应对不同阶段的问题时，与时俱进地制定了不同的乡村建设政策，颁布和修订了相应的法令法规。日本的乡村建设正是在发现问题、解决问题，再发现、再解决问题的过程中逐步实现了乡村的现代化，造就了日本美丽和谐的乡村景象。
1 第一阶段：1945—1955年
1.1阶段特点：粮食生产与经济恢复
日本战败后，690万军人及平民从海外被遣返回国，一时间大部分都成为了失业者；由于此时对外贸易中断，这些新增加的消费人口加剧了早已存在的粮食危机，日本政府不得不实施粮食配给制，此时日本社会存在已久的矛盾开始激化并快速凸显出来，社会秩序极为混乱。大量无法在城市生存的人口涌入乡村，导致乡村人口暴增，出现了乡村人口严重过剩的现象。政府的征购政策和土地政策在农村遭到了抵制；粮食危机又激化了地主和佃农之间的矛盾，佃农们则强烈要求拥有土地。
为了解决粮食危机，加之来自美国（要求日本经济社会民主化）的改革压力，日本实施了以实现粮食自给和农村民主化为目标的三大改革，即农地改革（1945年）、新农协组建（1947年）和农业推广普及制度的改革[5]。首先是土地改革，将地主制度改革为自耕农制度。其次推动新农协的组建与发展，将分散经营的农民家庭组织起来，使他们有能力参与市场竞争，为日本农业的现代化奠定了重要基础。第三是农业推广普及制度的改革。1949年日本政府制定了农产品价格保护和补贴制度，保证农民收入不低于城市居民；并从农民的利益出发，以贷款方式帮助农民改善居住和生活条件，以捐款集资方式修建公共设施，以立法的方式保障农民的基本生活水平。
1.2？乡村建设的特点：以促进农业生产为主要目的
在战后经济恢复期，日本乡村发展的主要目标是围绕实现粮食自给，以农业发展为核心；土地制度则以保护耕作者权利为主要目的，以激发农民耕种的积极性。这一阶段的乡村建设主要集中在土地整理和农地拓展、加强农业基础设施建设等方面。虽然农业发展是主要目标，但日本政府仍然在资金匮乏的情况下开展了乡村建设，通过农业推广普及事业推动农民生活条件的改善和农民文化水平的提高，通过帮助农民改善厨房、厕所等小事，点滴之中促进了“农村生活的合理化”和“培育会思考的农民”，这为后来日本经济的高速发展打下了良好的人力资源基础（见图1）。这一时期还没有专门的乡村规划。
2第二階段：1955—1973年
2.1？阶段特点：经济的高速增长冲击乡村生境
1955—1973年这段时期是日本经济高速增长时期，期间经济增长了八倍，基本完成了工业化；城市化率由1955年的37%达到1970年的72%，增长了35个百分点②，形成了东京、大阪、名古屋三大都市圈。日本的产业结构由农业为主的第一产业转向了重化学工业、电子工业等为主的第二产业。这一时期，乡村人口开始向城市转移，乡村人口过剩现象迅速逆转，1955—1970年的15年间，农业就业人口从1611万人减少到了1009万人，共减少了602万人。就比例而言，乡村就业人口下降了26.3%，二产、三产就业人口则分别上升到34.4%和51.7%，基本实现了就业人口的现代化转换。此外，自明治时期以小学服务圈为核心的町村大迁并以来，又进行了以中学服务圈为核心的昭和市町村大迁并[6]，市町村数量从1953年的9868个减少为1961年的3472个。农协逐步发展壮大，成长为具有农业生产组织功能与农业金融功能的综合机构，对日本农业现代化（尤其是组织个体农民家庭参与市场化竞争）起到了重要作用[7]。
这一时期，随着乡村和城市间的发展差异加大，乡村出现了新问题，集中表现在农业经济增长乏力、农民兼业化导致农村空心化、乡村生态环境破坏严重等。1955年至1975年间，农户兼业率从65%提高到了88%（见图2）[8]。
2.2？针对问题的对策：立法和政策引导
针对上述问题，日本政府制定了一系列乡村政策并根据新出现的问题不断予以调整。
针对农业劳动力减少的问题，农业机械化措施开始提上日程。为了应对农业衰退，日本于1961年颁布了《农业基本法》，并开始实施“工业反哺农业”政策。为了解决农民就业问题，1971年开始鼓励城市工业向乡村转移，为农民提供就近就业机会，并出台了《乡村地区引入工业促进法》；1972年还通过了“工业重新布局促进”的法案。
随着乡村问题不断涌现，日本政府意识到乡村地区不仅是农业发展的载体和城市劳动力的蓄水池，乡村发展和建设有其自身的特定规律。于是紧随《城市规划法》（1968年）之后，1969年制定了《农业振兴地区整治建设法》（以下简称《农振法》），以图综合解决乡村问题。《农振法》对乡村土地利用、产业发展和产业基础设施建设到农民生活条件改善等一系列乡村综合发展建设提出了相关要求，并确定了农振规划制度。随后日本政府提出了乡村整备计划，组织各地进行建设试点。日本学术界也开始展开市町村规划的相关研究和探讨。20世纪70年代的日本市町村规划主要关注土地利用和村落整治，涉及到土地利用调整的各种具体问题，诸如土地利用规划与土地分级、村落整治、耕地的整治建设、市町村规划方法论的确立、乡村整治建设及空心化等问题。
2.3？乡村规划建设的特点：初建乡村规划建设体系
在这一阶段，日本政府可谓不断调整乡村政策以应对层出不穷的乡村问题。日本的乡村建设处于不断探索之中，主旨是振兴乡村经济，但也逐渐增加了乡村生活设施规划等内容。在日本的乡村规划体系逐步建立的初期，曾试图通过国土规划、农地调整和施以各种农业补贴来振兴农业经济，同时解决乡村人口过疏化的问题。为此开展了二次全国综合开发规划③（1962年和1969年），并多次修订《农地法》，但仍然无法解决农业兼业化问题。随后日本提出工业进入乡村的政策，利用乡村工业的发展来延缓乡村地区的衰退。之后，日本制订了《农振法》，以图通过土地规划振兴乡村经济，通过改善乡村生活环境和村落更新来缩小城乡差距。
这一阶段后期，乡村规划研究与实践开始兴起，20世纪60年代末和70年代初，在日本建筑学会和农业土木学会分别成立了乡村规划的二级分会，开始探索不同于城市规划的乡村规划理论与方法；也有了一些规划建设实践，如大泻村村落规划、山形县小国町村落再生计划等（见表1、表2）。
3第三阶段：1973年至今
3.1？阶段特点：农业经济低迷，农民进一步兼业化
1973年和1979年两次世界石油危机引发了全球经济的衰退，日本经济进入低速增长时期，城市化速度减缓，1970至1990年间仅增长了5个百分点（1970年72.1%，1990年77.4%）④。这一时期，日本基本完成了农村剩余劳动力的转移，且呈现出二产就业向三产就业的转移。同期，还出现了中老年工人回归农村的所谓“U字回流”，导致农村净流出人数减少。与此同时，第二产业的产值在GDP中的比重逐年下降，第三产业成为国民经济支柱，日本进入后工业时代。这一时期，推动日本经济社会发展的动力已不再主要是工业化和城市化，而是区域协调发展。
随着农村劳动力的快速流出和乡村工业化的推进，20世纪70年代后日本农民收入的增速超过了城市居民。1970年日本农民的非农收入超过了60%，1985年达到80%以上，这根本性地改变了日本的乡村经济结构。同期，日本农协也进一步发展成为连接农户的分散生产和进入大市场竞争的重要纽带，几乎渗透到了农村的所有经济活动之中，几乎所有的农户都加入了农协[9]。
3.2？针对问题的对策：重新认识农村和农业
20世纪90年代的日本经济泡沫破裂以后，经济高速增长的负面影响开始集中显现。在进口农产品的冲击下，日本农业持续衰退，导致农民整体性地走向了兼业化；同时日本农村日益老龄化，农业失去了产业竞争力，传统农业文化也逐渐凋零；农业滥施农药化肥和乡村工业化污染造成的环境恶果频繁出现，甚至威胁到了食品安全。
在此背景下，日本开始重新思考农业发展定位。有学者认为农业是一种国防产业，它为社会提供粮食安全；农业也是一种文化产业，它为社会保持传统文化；农业是一种环境产业，它为社会提供绿色生态环境[10]。1999年日本国会通过《食物、农业、乡村基本法》，取代旧的《农业基本法》。新法内容包括食品安全、农业可持续发展和振兴乡村；新法把农业看作是一种社会产业，即它为全社会提供价值，也需要全社会来扶持。
这一时期，为改善乡村人居环境，提高乡村居民生活水平，实现城乡均等化，日本出台了大量村庄整治的法律、法规和政策。为规范乡村村落及其周边地域土地利用秩序，促进乡村村落的建设，1987年出台了《村落地域建设法》；为重点支持偏远山村的综合建设，日本又先后颁布了《半岛振兴法》（1985）、《综合保养地区建设法》（1987）、《市民农园整治建设促进法》（1990）、《关于为搞活特定乡村、山村的农林业、促进相关基础设施建设的法律》（1993）、《关于在特定农山村地区为实现农林业的活性化推进基础设施整治法》（1993）、《关于为在乡村、山村、渔村开展度假活动、促进健全相关基础设施的法律》（1994）、《关于促进建设优良田园住宅的法律》（1998）、《过疏地域振兴特别措施法》（2000）等。
这一时期，日本政府开始更为重视文化遗产和生态环境保护。为了保护乡村文化，1975年日本对《文化财保护法》⑤进行了系统修定，对民俗文化财进行了重新定义，并增加了“传统建筑群保护地区”，对乡村手工艺和传统村落风貌保护起到了很好的保护作用。2004年颁布了《景观法》，规定以都、道、府、县和市、町、村为主体，针对农、山、渔村地区编制景观规划。为了保护环境，1970年一年就颁布了《公害对策基本法》《自然环境保全法》等14部与环境保护相关的法律。
3.3？乡村规划建设的特点：明晰城乡定位，重塑乡村魅力
在这一阶段，日本重新定位城市和乡村的角色，强调城乡共融。乡村建设强调可持续发展，重点是乡村魅力重塑，具体内容包括乡村基础设施建设、乡村生活品质改善和文化与生态环境保护。1977年日本开展了第三次全国综合开发规划，综合性整治人居环境，重点是乡村。1987年的第四次全国综合开发规划，突出强调了大都市与乡村的广域交流，为乡村休闲旅游的发展奠定了基础。
为配合乡村人居环境整治和公共设施建设、并拉动内需以刺激萎靡不振的日本經济，日本政府财政向乡村地区的投入达到空前规模。经过一段时间的建设后，许多乡村地区的魅力得以重塑，整个日本乡村的人居环境面貌焕然一新。除了政府主导的乡村建设外，民间也逐渐兴起了“乡村”运动，其中大分县的“一村一品”影响最大，促进了乡村旅游和服务业的发展。
20世纪80至90年代，日本对乡村景观的系统研究相继展开，涉及乡村景观资源的特性、分析、分类、评价和规划等各个方面。1992年起日本政府连续举办了“美丽的日本乡村景观竞赛”[11]，同期还开展了评比“舒适乡村”活动。这些活动促进了日本各界对乡村、山川、渔村、自然景观和人文景观的理解和思考。
大量的实践探索也使得日本学者意识到乡村规划与城市规划有着很大不同。1982年专门研究乡村规划的日本农村规划（一级）学会成立，并确定了多专业合作的架构。实际上，日本的乡村规划研究在19世纪80年代就已开始渐成体系，研究内容包括了村民参与及有农业特色的村落规划、乡村区域研究、居住空间与农业用地共生、乡村人口流失与村落整治建设及乡村景观评价与保护等方面。20世纪90年代的研究较为侧重于城乡一体化交流和乡村景观规划，此外也包括偏远山区发展、乡村资源管理、土地利用、规划方法论等研究。正如日本农村规划学会的山路永司先生所认为的，乡村规划要“研究农村地区将来应该怎样发展，以及为了实现这些发展而应实施的各项政策”[12]。
4若干启示
二战以后，受经济社会发展环境的影响，日本的乡村规划和建设需要面对不断涌现的新挑战；在多年的发展中，形成了分阶段、整合式的政策演进路径。从开始的提高粮食生产到消灭城乡差距，从推进农业生产环境整治到提升农村生活水平，从注重生态环境整治到营造美丽乡村景观，“乡村问题和诉求—政策和立法导向—规划建设实践”之间形成了一个渐进的、长期的互动演化过程。从中可以得出若干启示。
4.1乡村政策要有时间和地域的差异性
日本乡村建设政策呈现出明显的阶段性。以粮食自给为目标的乡村建设初始阶段，基本是推进制度改革、土地整理及基础设施建设等；在经济高速增长时期，虽然仍以乡村经济为主导，但乡村政策已开始关注乡村人居环境的改善和农民生活水平的提高，现代乡村规划的探索和实践开始萌芽；在经济低速发展期，日本的乡村政策导向调整为振兴乡村，以及追求综合性的可持续发展。乡村规划则要逐渐发展成为独立的学科，而现代乡村规划体系也要逐步建立起来。
中国与日本同属东亚国家，有相似的农耕文化和人多地少的现实国情。中国与日本的差别在于中国有着多年的城乡二元体制，而且地域差异巨大。中国当前乡村发展的特点是不同地域尚处在不同的发展阶段，如西部贫困地区的乡村还处在脱贫及安居工程建设阶段，而东部发达地区的乡村已经处在实现现代化的发展阶段。借鉴日本的经验，中国应针对不同地区的发展差异，在政策上予以针对性地应对。同时，国家层面的法律法规体系也应根据乡村问题的变化而适时做出反应。日本乡村建设的主要法律《农地法》和《农振法》基本上5～6年修订一次，同时还不断出台相关的法律法规作为补充。反观中国：一是乡村建设立法滞后，例如《乡村规划编制办法》一直未能出台。二是已有的相关法律法规，其修订也跟不上发展的需求。比如《城乡规划法》颁布已经近10年，暴露出诸多问题，但修订尚未切实开展；而《村庄和集镇规划建设管理条例》更是已经20年未曾修订。为了建设社会主义法治国家，这一状况亟待改变。
4.2产业发展是乡村政策的核心内容
日本乡村在不同经济发展阶段采取了不同的政策，但产业发展始终是乡村建设的核心议题；从单纯追求粮食产量到引导工业进入乡村，再到乡村经济的多元化，日本政府一直认为产业是乡村发展的原动力，没有产业发展，再好的生活环境也留不住人。日本非常注重提高农村居民的教育水平和生活水平，即使在经济极为困难的战后经济恢复期，仍然在农林水产省下设立生活改善局；除了资金补助外，还通过培训和指导手段提高农民的素质和改变农民的生活习惯。国家进入经济低速发展期后，对乡村自然环境的保护亦促进了乡村旅游的发展。
中国目前的乡村规划建设，大多是以物质空间改善为主，地方政府更注重农民住房等硬件条件的改善，相对忽视产业发展的支撑，甚至在一些地区出现了农民上楼返贫的情形。日本的经验告诉我们，围绕乡村产业发展而建构综合政策体系十分重要。
4.3乡村规划建设要注重综合施策，并发挥民众的参与积极性
处于经济低速发展期的日本乡村建设更为注重综合性，政策目标主要包括：保障土地的科学合理利用，改善村民的生活条件，保存并维护乡村传统风貌的独特性和发展性，维护田园风光、村庄自然景观与生态环境，注重乡村文化传承。为了克服不同部门的条块分割，促进城乡建设的政策统筹协调，2001年日本政府将运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅等合并成了国土交通省。与日本早期类似，中国乡村建设也是由不同的部门分别主导，比如产业发展通常是农业部门主导，人居环境改善由住建部门主导，环境保护由环保部门主导等，这导致乡村建设的统筹协调性较差。為了落实乡村振兴战略，首先要解决好体制机制问题。
此外，日本的乡村规划建设很注重自下而上的公众参与。19世纪60年代对于保护日本传统乡村起到决定性作用的造町运动就是源于民众的自发组织。19世纪70年代，日本大分县倡导的“一村一品”运动对乡村风貌和地方特色的营造起到了极大的促进作用，也是典型的自下而上的活动。借鉴日本等国的经验，中国乡村规划建设不仅需要有宏观的政策方针和健全的法律法规保障，也需要调动村民的积极性，引导村民参与乡村规划建设，从而更好地实现乡村生产与生活的结合、传统与现代的结合，实现生活、生产、生态（自然生态、人文生态）的可持续发展。
注：
①根据日本总务省统计局的资料整理，http：//www.stat.go.jp。
②根据日本总务省统计局的国势调查资料整理，http：// www.stat.go.jp。
③为了促进全国重点地区的开发，平衡地区差异，1962年日本进行了第一次全国综合开发规划，但乡村地区尚未被列入重点建设对象。
④根据日本总务省统计局的国势调查资料整理，http：// www.stat.go.jp。
⑤资料来源于日本文化厅官网：http：//www.bunka. go.jp。日本将文化遗产称作“文化财”。
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