中国地方政府债券管理机制构建

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时间:

2021-10-13 09:50:32

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zoޛ)j馟iNNw]מtMym^?iiiiըky政府报告。在重建阶段,若财政指标达不到规定的下限(见表1),地方政府必须在中央政府的引导和严格监督下制定财政重建计划。

(2)设置财政重建系统。日本《地方财政重建特别措施促进法》规定了地方政府净平衡赤字超过标准财政量的比例,若县级政府超过5%,市级政府超过20%,则该地方政府起债将会受限。受限后若该地方政府仍要发行债券,则必须在中央政府的引导和严密监督下制定财政重建计划。在现有的债务预警体系下,如果四项指标包括实际赤字率、实际综合赤字率、实际债务偿还率和未来负担率中有一项超出限额,地方政府就要制定财政重建计划。此时,地方政府需采取包括增加税收收入、削减一定支出等严厉措施来化解债务。

二、中日地方政府债券管理模式比较

根据《新预算法》规定,2015年起地方政府发行债券合法化,近两年来财政部和地方政府也在逐步探索更加合理规范的债券发行方式,取得了阶段性成效,已初步形成一套适合我国国情的发行机制。对于中国地方政府债券管理机制的现状,笔者在此不再单独介绍,而是通过与日本比较的方式展现出来,论述两国地方政府债券管理机制的相同点和不同点。

1.发行机制异同

相同点:一是中国和日本地方政府债券的发行都受中央控制。我国新修改实施的《预算法》35条关于地方政府债券发行特别规定,地方政府债券发行的范围和规模都要受国务院和全国人大及常委会的控制,实行限额管理制度;日本从2006年开始地方政府债券发行从审批制改为协商制。日本地方政府中县(也包括政令指定市)只有得到总务省许可后,市町村得到都道府县上级政府许可后,才可发行债券。二是中国和日本地方政府债券发行都实行预算管理制度。中国把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理;日本实行地方财政计划,地方政府必须先以“地方财政计划”方式把财政预算提交至内阁,再由内阁进行汇总后提交给国会。

不同点:两国地方政府债券发行主体限度不同。我国《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直轄市政府代为举借。①从文件可知,我国暂不允许市、县级政府自行发行债券;而日本各级地方政府都可自行发行债券。

2.偿还机制异同

在偿还机制方面,我国《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》规定:一般债务纳入一般公共预算管理,主要以一般公共预算收入偿还。专项债务纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还。①日本方面既有地方交付税来保证在地方财力不足的情况下仍有财源支付本息,又有雄厚的担保资金和完备的偿债基金制度来保证地方政府债券的良好运行。与之相比我国地方政府债务偿还机制和渠道较为单一,缺乏足够的弹性来保证债券的良好运行。

3.发行监管措施异同

相同点:一是两国都建立了早期评估和预警系统。中国确立了债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率等指标,并根据地方政府债务情况测算相应指标,衡量各地方政府债务风险等级,若债务风险高,便对该地区进行风险预警;而日本也使用实际偿债率、未来负担率等五个财政指标对地方政府的财政债务状况进行彻底反映和披露。二是都建立了债务风险应急处置机制、财政重建计划。我国根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。②根据债务风险等级,相应实施应急措施。财政重建指的是对于债务风险比较高的地区在保障必要的基本支出基础上,按照相关程序,通过实施一系列增加收入、节省开支、资产处置等措施安排,使债务规模和偿债能力相符,恢复财政收支平衡状态,消除风险;而日本如果财政指标未能达到标准的限制规定,地方政府也需要在中央政府的严密监督下制定财政重建计划。

不同点:中国根据政府性债务风险事件性质等把风险级别化为了四个等级;日本针对各衡量指标设置了限值,但并未划分具体的等级。

三、中国地方政府债券管理机制的不足及改善措施

通过中日地方政府债券管理机制的对比,可以发现中国在地方政府债券管理机制方面存在一些不够规范和完善的地方。一个成熟的市场机制和完善的信用制度体系是地方政府发行债券的基石,而我国市场机制和制度建设都正处于发展和完善阶段,目前相对来说并不成熟。加之国内现有地方政府债务规模较大,且存在不规范、公开度和透明度低等问题,容易引起债务危机。因此,日本地方政府债券发行的成功经验和教训对我国地方政府债券管理机制的完善极具借鉴意义。

1.充足的资金保障

要增强民众和企业对地方政府债券的信任度,确保地方政府的债务偿还有宽广的财源渠道和充足的资金保障是关键。日本地方债务地方交付税系统完善、债务支付担保资金雄厚、偿债资金制度完备,三个系统保障确保了日本地方债务有相对充裕的资金支付。中国除规定一般债务由一般公共预算收入偿还,专项债务纳入政府性基金预算管理,通过对应的政府性基金或专项收入偿还外,还应另建立一套偿还机制,开辟一条稳定的偿债资金渠道,确保地方政府债务的信用和安全平稳运行。

2.细化的管理体制

2014年6月新《预算法》颁布后,地方政府发行债券才开始走向合法化。合法化的两年内,我国不断探索更加优化的地方政府债券发行和管理机制,出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府专项债务预算管理办法》和《地方政府性债务风险应急处置预案》等政策措施来规范地方政府债券发行,取得了一定进展,现已形成了一套比较完善的地方政府债券管理机制,但其只是一个框架性的规范,具体实施细节和规则还需进一步细化。此外,因之前地方政府债务都由中央进行隐形担保,造成地方政府发债较为随意。今后要严格按照预算法执行,若地方政府有违规举债或担保的行为,要严格依法追究相关负责人的责任,并向社会民众公开。

3.促进地方政府债券发行市场化

在债务发行中也要重视市场在资源配置方面的决定性作用,遵循市场规律,发挥市场机制的优势,积极推进地方政府债券发行的市场化水平。一是形成更加合理健全的利率形成机制。使地方政府债券利率和同期限国债的利率差控制在合理区间内,促进债券发行市场化水平稳步提高。二是健全地方政府债券信息公开和披露机制。地方政府要严格按照有关规定披露债券信息、债务余额、还债期限等。三是放宽限制,促进地方政府债券投资主体的多元化。鼓励有条件的地区吸引外资法人参加债券承销团试点,同时也积极研究探索面向企业年金、社会保险基金等领域投资者发行地方政府债券。

参考文献

1.魏加宁.地方政府债务――风险化解与新型城市化融资.机械工业出版社,2004.

2.陈均平.中国地方债务的确认、计量和报告.中国财政经济出版社,2010.

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4.みずほレポート2005年10月,地方債制度改革に空ける論点[R].p9.

5.日本内閣府経済社会総合研究所.地方財政規律に関する調査(平成16年)[R].P13.

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7.持田信樹.地方債制度改革の基本的争点.2008年CIRJE-J-183,P10.

(责任编辑:刘海琳)

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