摘要:新的传播科技带来新的媒介生态,新的媒介生态需要新的监管政策。目前世界各国正在加速传媒监管模式变革以应对媒介融合趋势。不同的监管模式适用于不同的传媒经营格局,发挥着不同的效力。但随着媒介融合的不断深入,未来传媒监管模式的变革将是一个持续不断的过程。
关键词:媒介融合 监管模式 变革
随着传播科技的发展,广播电视、电信和互联网的行业藩篱日益被打破,以往以媒介类别划分的分业经营模式正在逐渐向以功能划分的混业经营格局转变。传媒经营格局的变化必将引起传媒监管的连动效应,促进各国进行传媒监管模式的变革。
模式变革
从分业监管到统一监管。20世纪末期开始,随着电信技术、广播电视技术、计算机技术的迅猛发展并日益相互渗透,三网融合已是大势所趋。为了应对媒介融合发展的需要,世界各国纷纷从监管政策和管理体制上进行调整,成立融合性质的统一监管机构,以打破长期以来传媒分业监管的格局。1934年美国《电信法案》确立联邦通讯委员会对广播电视和电信实行监管;1996年议会通过的《电信法案》规定联邦通讯委员会开始对广播电视、电信和互联网实行统一监管。2003年英国通过《传播法案》,由新成立的统一监管机构传播通讯办公室取代以前的电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个部门。2005年澳大利亚成立通讯媒体管理局,替代原来的澳洲广播事务管理局和澳洲通讯事物管理局,开始对广播、电视和通讯实行统一监管。2008年韩国通过相关法律,组建广播通讯委员会,取代原来的信息通讯部和广播委员会,统一监管广播、电视和电信业务。
从机构监管到功能监管。随着传播科技的发展,传统媒介之间的界线和功能不再。这就要求传媒监管模式从以媒介机构性质划分的机构监管逐渐向以媒介业务划分的功能监管转变。功能监管保证不同媒介在执行相同或者类似的业务活动时受到同一监管者的监管。功能监管根据媒介机构所提供服务的功能将其行为分成不同的类型,传媒监管机构的监管权力在业务性质的基础上划分,而不是在从事业务活动的媒介机构性质基础上划分。英国原来实行的是按照不同的监管机构分别监管不同传媒机构的监管模式,分别设立电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局和播放标准委员会。2003年统一监管机构以后,传播通讯办公室下设内容标准、技术频谱、战略发展、组织计划、频谱政策、竞争市场六大部门;2005年澳大利亚成立通讯媒体管理局后,下设数字传输、通讯设施、数字经济、内容消费、服务协调和法律服务六大部门。这些监管机构按照媒介功能设立每一个部门分别监管不同媒介业务。
以上监管模式的变革并不是两条平行直线、各自独立进行的,它们是相互交叉的。分业监管与统一监管是从监管的形式来划分,而机构监管与功能监管则是按照被监管对象来划分。分业监管中也包含着机构监管,甚至很多时候就是机构监管;统一监管中包含着功能监管。英国的传播通讯办公室和澳大利亚通讯媒体管理局采用的是统一监管下的功能监管模式。这种模式可称为完全统一监管模式。当然统一监管模式下也有的包含着分业监管和机构监管。美国联邦通讯委员会虽然对广播电视、电信和互联网实行统一监管,但下面分设大众媒体、公众电信、无线通讯、有线服务等局。这种监管模式则有分业监管的痕迹,是在机构监管模式的基础上发展起来的。这种监管又叫做统一监管下的伞状监管模式,它可被视为一种不完全统一监管模式。
模式比较
在不同的历史时期,传媒监管有着不同的内涵。传媒监管必须依靠一定的监管模式加以实现。一个国家到底采用何种模式是与其社会制度联系在一起的,更与其所采用的媒介经营格局紧密相关。
分业监管与统一监管。分业监管指由不同的传媒监管机构对不同的传媒机构和不同的传媒市场进行监管,监管机构在各自权属的范围内执行监督权力。这种监管模式适用于分业经营的模式。我国目前采取的是一种典型的分业监管模式。统一监管则是一家监管机构对两种或者两种以上的传媒机构或者传媒市场进行综合监管。目前,英国、美国、加拿大、澳大利亚、韩国、日本,包括中国的台湾地区实行的是统一监管模式。
分业监管的优点在于:一是监管目标明确,依据不同媒介类别进行差异化监管,从而提高监管效力;二是监管专业化,每个监管机构只负责同类别媒介的监管事务,有利于细分各项监管工作,力度较大;三是能避免监管冲突内部化,不同类别的媒体具有不同的媒介特性,业务活动具有明显差别,其监管目标和监管手段应有不同,如果制定统一的监管目标,则容易导致监管冲突内部化。但这种监管模式也有其缺点:一是各监管机构之间缺乏有效协调,容易出现监管缺位与监管重叠;二是监管机构庞大,浪费人力、物力。三是由于各监管机构实行垂直管理,条块分割,加之监管目标不完全一样,在媒介融合的环境下不同的媒介业务主体在业务交叉中容易钻分业监管的空子,导致监管疏漏。
统一监管的优势在于:一是所有类别的媒介在一个监管机构的监管之下能够有效避免监管真空与监管重复;二是能节约成本,获取规模经济效应;三是监管弹性强,能迅速适应传播科技不断发展的要求,降低不适宜的制度安排对传媒创新形成的阻碍。同样,统一监管模式也有其弊端:一是缺乏竞争,容易导致官僚主义;二是对类别媒介监管的专业分工还将继续存在。监管部门之间仍可能产生信息的交流与协调合作的问题。加拿大实行的统一监管下的伞状监管模式,在广播电视电信委员会这一统一监管机构里,监管内部组织架构仍然是按照不同的传媒产业划分。广播部对广播电视业进行监管,电信部对电信业进行监管。美国的联邦通讯委员会也是如此。尽管这些部门同属同一监管机构,但在日常运作中,这些部门之间仍需要沟通与合作,如果没有进行良好的沟通与合作,监管有效性将大打折扣。
机构监管与功能监管。机构监管指按照媒介类别设立监管机构。不同的监管机构各自监管不同媒介,某一类别的监管机构无权监管其他类别的媒介,这种监管模式适用于分业经营的模式。功能监管理论源自美国的金融监管实践。美国前财政部长罗伯特·鲁宾认为,功能监管是指:“一个监管过程,在这一过程中,一种特定的金融功能由同一监管者进行监管,无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”①套用罗伯特·鲁宾的观点,传媒功能监管模式就是按照相同的传媒业务功能,比如媒介内容、传播技术、基础设施等统一由某一特定的传媒监管机构或者部门进行监管。从目前的趋势看,功能监管模式与机构监管模式相比,更能适应媒介融合的趋势。
机构监管的优点在于专业性强。它根据不同类别的媒介设立不同的监管机构,采取不同的监管方式,从而在一定程度上作一种有效的制度安排。分业经营正是机构监管的核心基础。所以,机构监管模式基本上是与分业监管模式联系在一起的。媒介融合之前,传统媒介之间的界线与功能越泾渭分明,机构监管模式就越能有效划分各业别的监管机构的管辖范围。但机构监管模式的缺点也是非常明显的:随着传播科技的发展,传统媒介之间的界线与功能不再存在,这种监管模式就会越来越失去效用。如果按照媒介类别实施机构监管,那么往往会形成监管真空。而且同一传媒机构由多个监管机构同时监管,由于监管部门之间缺乏有效的分工与协作,从而会造成监管交错与重叠。
功能监管的优点在于:一是按照媒介内容、技术或设施所实现的基本功能,并以此为依据确定相应的传媒监管机构和监管规则,从而能有效解决媒介融合下传媒创新的监管归属问题,避免监管真空和监管重叠;二是它针对媒介融合下传媒业务交叉现象层出不穷的趋势,强调要实施跨媒介、跨行业、跨地区、跨级别的监管,主张设立一个统一的监管机构对传媒业实施整体监管;三是按照媒介内容或者媒介设施所实现的基本功能具有较强的稳定性,据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性,能够更好地适应传媒业在未来的融合过程中可能出现的各种新情况、新问题。鉴于功能监管模式的诸多优点,2001年日本把原来的总务厅、邮政省和自治省合并为总务省。总务省下设十几个局,其中信息通信政策局负责制定传媒政策,综合通信基础局负责设施及业务管理。英国传播通讯办公室和澳大利亚通讯媒体管理局的组织架构也是按照功能监管的模式设计下属部门。任何一种监管制度都有其局限性,功能监管也不例外:不能完全解决媒介融合下的监管难题。随着传播科技的发展,很多广播电视、电信和互联网的功能相互融合,彼此间功能上的区别变得模糊,又或者媒介内容、传播渠道和信息技术之间的界线很难区分。这种情况下,以功能来划分监管者的权限就很难界定。而且,在功能监管模式下,监管机构功能的过度拆分,兼营多种媒介业务的传媒机构会同时受到数个按功能划分的监管部门的监管。
未来变革
上述四种监管模式均有利弊,并不存在一个普遍适用的最优模式。社会语境和时代背景是真正理解一种监管模式是否优劣的行之有效的方法。分业监管和机构监管模式在媒介融合之前具有其他模式不可比拟的优越性。但随着传播科技的发展,传统媒介之间的界限与功能日益模糊,新的媒体与服务层出不穷,这时分业监管和机构监管模式的弊端日益凸显,而统一监管和功能监管模式则充分体现出制度安排的优越性。
每一种监管模式的最初出现并不是从一组理论原则中推论出来的,而是“摸着石头过河”,在监管实践的基础上经过不断发展修订,最后推到人们面前。所以很难说某一种新的传媒监管模式的出现最终是一个完美的、普天之下可以共用的治理模式。在某种程度上,变革不是单纯为了寻求一种一劳永逸的模式。更确切地说,“每一种改革方案都会带来一些新的问题,而这些新的问题又会引发一场新的改革”②。统一监管和功能监管模式与分业监管和机构监管模式相比,在新的媒介生态环境下显示出其巨大的监管效力,但并不意味着它们是一个能够与时俱进的、普世的终极模式。美国联邦通讯委员会在其未来21世纪的规划蓝图中就指出,鉴于目前传播科技的发展状况,原来以产业类别为主进行的组织架构将不适应媒介融合的态势,将考虑裁减包括有线电视服务局、大众媒体局、公众电信局以及无线通讯局等部门,而从功能层面就各局和办公室进行整合重构。③
毋庸置疑,未来传媒监管模式的变革将是一个持续不断的过程。随着传播科技的持续发展,将有越来越多的国家介入到这一改革浪潮中去。而且目前已经着手进行监管模式变革的国家也将随着媒介生态的变化,持续深化改革,不断探寻更适合媒介生态变化和社会发展需要的传媒监管模式。未来传媒监管模式的变革,不论处于何种社会语境下,以下几个方面均需仔细考量:首先,一个好的传媒监管模式应该确保监管目标明确、运作独立、分工明确、能覆盖所有传媒机构和功能领域,有效避免重复监管和监管真空;其次,监管模式的选择必须考虑民族性特征、媒介性质以及本国传媒发展状况;再次,制度安排要有弹性,能为传播科技的发展和媒介融合的变化预留适时调整和变革的空间;最后,从理论上讲,任何一种监管模式的监管效力都有其重要意义,但也只是提供一种制度环境,真正有效的监管还依赖于实际操作。所以在操作过程中需要审慎推进,避免对传媒产业的发展造成不良影响。(本文为衡阳师范学院基金项目“媒介融合与传媒规制变革研究(09A06)”阶段性成果)
注 释:
①景学成、李德、王素珍、陈颖玫:《金融监管框架与金融监管体制发展趋势》,《武汉金融》,2003(3)。
②盖伊·彼得斯著,吴爱国、夏宏图译:《政府未来的治理模式》,中国人民大学出版社,2001年版(中文版序言)。
③A New Federal Communications Commission for the 21st Century,http://www.fcc.gov/Reports/fcc21.html
(作者为衡阳师范学院新闻与传播系讲师)
编校:郑 艳