南京素为东南重镇，顺治二年清兵攻占南京后为防止汉人造反，即创设江宁驻防旗营，并以镇辅二国公主其事。江宁驻防旗营的八旗官兵成为由皇城迁入南京的第一批旗民，此即南京旗民之最初由来。所谓“旗民”，确切意义上来讲并非全是满人，考查八旗建制可知，八旗军除蒙古八旗之外另有汉军八旗，但习惯上将满人称之为旗人。
驻防旗民在清朝时大多以充当甲兵为生，除此之外，另有旗地旗产作为收入来源。辛亥革命之时，民军入城，旗人惶恐奔窜，房屋大多被毁，民无以还，遭遇尤其惨烈。辛亥革命之后，失去皇族庇护的旗民群体生计维艰，如何安置这一特殊群体便成为时人关注的焦点。旗民历代依靠官饷为生，大部分旗民除了当兵之外几乎不事生产，无谋生之技能，由此“旗民救济”成为当时社会的一大问题。
民国初年之旗民救济
1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立，孙中山被选为临时大总统。由南京临时参议院公布的《清皇室优待条例》提到：“先筹八旗生计，于未筹定之前八旗兵弁俸饷仍旧支放”，这可以说是民国以来处置旗民的第一个条例。根据此项规定，南京专门成立了旗民生计处，用以解决驻防旗民生计问题。当时对于旗民的救济，共分为教、养、工、垦四项生计，另外还有米折一项。教、养、工、垦四项，即指对于旗民生计分别设立善后小学校、善后工艺场及善后养济院、善后垦务处四项。旗民生计处建立之后，旗民确实得益不少，生计稍有好转。但是，因旗民在革命中受损重大，加上旗民生计处组织不稳定，几经调整与改组，五年之中所任处长竟更换五次，所办事业绝少成绩，所以总体看来，民国初年的旗民救济“杯水车薪，有薄效而无良策”。
1927一1937年南京之旗民救济
1927年4月18日，国民政府定都南京。1928年l0月，南京特别市市政府颁布了《旗民生计处组织条例》，其中规定：“设立旗民生计处管理旗民生计及八卦洲事务。”根据此项条例，旗民生计处共设两股，即总务股和洲务股。总务股掌理以下事项：（一）关于文牍事项；（二）关于会计及庶务事项；（三）关于统计及征收事项；（四）关于发放口粮事项；（五）管理养济院及工厂学校事项。洲务股则负责八卦洲柴务刈割价卖、垦务进行、渔业整顿以及水利疏浚等事务。
1929年，南京特别市政府又颁布《旗民生计处组织章程》，相比1928年的组织条例出现了一些变化之处。旗民生计处所设之股，除了总务股和洲务股之外，又增加了垦务股一项。垦务股主要负责垦务进行、收款给照、垦务指导与预算以及建筑农舍、水利疏浚等事务。其他各股掌理之事项也有所调整，总务股又增加了有关地租、渔税征收以及杂税征收、旗民教养等事务；洲务股则主要管理关于柴务刈割、柴务价卖及整理、洲务稽查、八卦洲之灾害事预防以及柴务收入预算等事项。
与民国初年之旗民救济比较，此时对于旗民生计的处理显然有了更为细致与成熟的规定。生计处除了掌管旗民生计之外，还负责处理八卦洲事务。八卦洲原为旗民最重要的旗产之一，民国政府成立后已渐渐纳入到政府的管理范围内。“八卦洲地大物博，天然产物决不仅芦、鱼二项，自应详加调查，拟订征税办法，一以裕课而不病民为主旨。”可见，政府为补充教养经费已经开始着手开垦八卦洲，利用八卦洲的洲产作为救济旗民的经费补充，这样做的好处不仅可以减轻政府经费方面的困难，更重要的是为旗民救济提供了稳定的财政来源。
1933年，南京市政府设立旗民管理所以代替原来的旗民生计处，并颁布《南京市旗民给养规则》，对于旗民救济之类型、规模，救济者之身份条件以及发放救济之具体手续等均有明确规定。考查该规则可知，1933年南京市旗民救济共分为四种，即养济给养、二分米折给养、学生给养以及艺徒给养。与民国初年之教养工垦四项生计以及二分米折救济比较，在救济类型上实际并无多大创新，但较民国初年之规定更为详细，且旗民救济一项已经成为市政府社会局社会救济事业中的重要工作之一。另外，据1930年左右旗民生计处的一项调查报告可知，当时南京市旗民人数大概在3000左右，而1933年《南京市旗民给养规则》所额定的救济人数仅养济给养及二分米折给养二项已达1950人，可见当时救济规模还是相当广泛的。
战时南京之旗民救济
抗日战争爆发后，南京很快沦陷，日军在南京的暴行使旗民同样遭受到重大损失，进而更加剧了旗民生活的困窘。据旗民代表王益斋报告：“旗民现已吃尽卖绝，衣食无着，自遭革命以来死亡约三千数百人，现在生存已不足三千人。”再加上南京地区伪政权不断更替，旗民更是在夹缝中求生存。1938年，旗民们公推代表组织南京旗民生计维持会，向伪维新政府提出申诉，希望当局能恢复南京国民政府时期的旗民生计处。在旗民代表申请后，伪政府开始筹设管理旗民生计的机关，当时除在社会局设立旗民生计处，以便旗民公推代表协调处理旗民生计问题外，还颁布了《南京特别市社会局旗民生计处暂行组织条例》和《旗民生计处振济大纲》作为开展旗民救济工作的依据。
1938年，为顺利开展旗民救济工作，伪政府对南京市旗民人数和生活状况进行了调查，“兹订本年十月七日起至十月十五日止在本市瞻园路第一区公所内为办理旗民登记之期，逾期不再补行登记。尔等旗民务于期内携带户籍证连同市民证或安居证前往该处申请登记，听候调查，一经查实即行发给领款凭证”。旗民身份及贫富情况的调查工作一般由社会局直接派工作人员完成。派出调查的人员除实地考察外，还需向当地保长和周围邻居核对该户的旗民身份和家庭情况。只有在通过调查员的调查核实后，申请者才能真正被列入救济对象。
战时旗民救济不论在规模上还是在救济类型上都有很大程度的改变。就救济规模来讲，根据过去市政府的最低办法，享受救济之旗民有2603名，每月给养3295.8元，如今只有430名旗民享受救济，一个月给养经费只有655元。“惜乎救济定额仅有四百三十名，旗民总数有二千余人，向隅者尚有一千八百余人之多。现在生活程度甚高，又届天气严寒，各人生活极感困难，故无隔宿之粮者有之，每日难求一饱者有之，甚至仰屋兴嗟终日不能举火者亦有之。”可见当时旗民救济的规模还是非常有限的，仅有不到15％的旗民能够享受到政府的救济，还有很多旗民因得不到救助生活异常困顿。在救济类型上，过去市政府的救济项目一般分为养济院、工艺场、小学校、普通生计、施诊、施药六项，救济覆盖的范围不仅包括了对老弱病残等丧失劳动能力者以“养济”为主的救济，还包括了用于培养旗民生存技能的积极救济方式，如旗民工艺厂与旗民小学校的设立。战时旗民救济尽管也有一些临时性的施诊、施药、殓葬以及恤赆等，但主要救济类型已经缩减为残老、赤贫、次贫三项。从救济效果上来看，当时旗民救济工作的开展还有很多不到位的地方，“真贫苦者恐在救济之外”。
综上所述，战时南京旗民救济范围狭窄，主要是一种糊口型的救济，这与当时的战乱不无关系。在具体的救济过程中则主要以消极的养济型活动为主，并未施行一些培养旗民自养能力的积极救济活动。
战后南京之旗民救济
抗战胜利，国民政府还都南京之后即开始着手首都的恢复工作。除了惩处汉奸、接收敌伪产外，更重要的就是开展各种行之有效的社会救济工作，以利于政府树立在公众眼中的形象。国民政府在还都南京之后开展了诸多社会救济事业，这些社会救济事业主要是在社会局主导下开展的，救济内容集中于对难民的救济以及进行冬赈等。此时，旗民代表也开始向政府寻求援助，“呈请恩准恢复旗民各项生计，以慰众望”。旗民救济一直是社会局举办的事业，但由于在清理财产的过程中，旗产已归财政局管理，社会局认为旗民救济应由财政局举办，政府各职能部门之间的冲突导致这项事业时隔半年仍未办理。此后，国民政府档案资料中关于旗民救济的内容越来越少，随着历史的发展，旗民救济不再是一种特殊的社会救济方式，“旗民救济”一项逐渐淡出历史舞台。■