近年，工人、企业、工会及政府的相互关系，在改革的新形势下发生了变化，多重矛盾不断出现。在中国的一些地方，工人们先后与所在的各级工会组织发生了摩擦甚至诉讼。这些都凸现了中国工会组织的制度性难题
2005年1月4日，重庆长安汽车股份有限公司（后称长安公司）的程洪亮等83名职工将重庆市总工会告上了法庭。
83名职工的诉求非常简单：请求判令重庆市总工会出具一份“经济困难证明”。
事情的起因也很简单，这83名工人均来自重庆区县农村，属农民工，受聘于长安公司从事喷漆、打磨等工作。2004年10月29日长安公司将他们辞退，双方就经济补偿等问题发生争议，12月22日，83名农民工向重庆市劳动争议仲裁委员会申诉仲裁。由于83人经济困难，无力交纳21万余元的处理费，向仲裁委申请缓交。而根据《重庆市职工权益保障条例》（以下简称《条例》）第44条的规定，“职工当事人”因经济困难申请缓交处理费，需要用人单位所在地县级以上地方工会出具困难证明。但重庆市总工会根据其2003年发布的针对《条例》第44条的解释性文件《关于县级以上地方工会办理困难职工证明有关问题处理意见的通知》(下称《通知》)，拒绝受理工人的申请，要求83人到长安公司所处的重庆市江北区工会申请困难证明。
重庆市总工会法律工作部部长赵明生后来在接受新华社记者采访时说，《通知》制定时农民工权益受侵害现象还不突出，所以规定只适用城镇职工。但他同时说，理论上，这83人如果确实生活困难，工会也应该为他们出具证明。
“重庆市总工会无权对市人大通过的《条例》作出解释或调整其应用范围。长安公司是中央驻渝企业——长安汽车(集团)公司的子公司，级别较高，市工会应当受理，工会就应该全力维护工人合法权益，但市总工会显然在推卸责任。” 工人们的代理律师周立太说。周认为，工会把“证明困难”的义务推给了工人自己，把出具证明的权力留给了自己，工会是在不作为。
周立太曾代理多起轰动一时的民工维权案，号称“民工律师”。让他感到困惑的是，从自己过去代理的多起案件来看，每当工人们的权益遭到侵害、最需要工会的帮助时，“工会却往往‘失语’，甚至为用工单位‘帮腔’”。
“一些工会组织的做法是长期漠视工人权益的表现，而提起此次诉讼的目的是要质疑：工会的职责到底是什么？”周立太对本刊说。
工会的“漠视”？
其实，在周立太和程洪亮们对重庆市总工会质疑之前，中国的工会组织已有过站到被告席上的先例。
2003年7月，原中科院半导体所职工伍立京以“不履行职责”为由状告中科院半导体所工会。这是在新中国成立后工会第一次站上被告席。
不仅是工会，工会主席也屡屡被工人推上被告席。2004年8月23日，原广州市儿童公园12名职工，状告该单位工会主席刘伟明在职工利益被侵害时不作为；同年8月30日，广州市原番禺区市桥街人民文化宫的4名职工，起诉该单位工会主席袁礼升，在单位劳资纠纷中不但不帮助和支持职工，反而担当文化宫的代理人出庭，导致原告在劳资纠纷中因举证困难而败诉……
中国工会是国家法定的工人维权组织，工人与工会的价值利益取向本应高度一致，在新中国成立后的几十年里二者也没有出现巨大的利益分歧，为何在近些年双方会出现难以消弭的隔膜以至于对簿公堂？
“近年来，工人起诉工会和工会主席的案件不断出现，这凸显出工人与工会之间的矛盾，说明在工会和工人之间已经出现了利益不一致的地方。”中国劳动关系学院工会学系社会工作教研室主任乔健向《商务周刊》指出，工人与工会的矛盾产生与中国改革的大环境紧密相关——1990年代之后，全民所有制企业开始改制，非公有制企业迅速发展壮大，利益主体清晰化，对立性增强，处于弱势地位的工人必须寻求有组织的工会来保护他们的合法权益。
“这时他们突然发现工会并不能满足他们的要求，这就导致工人对工会的不满。”乔健说，“但如果因此把当前工人权益得不到保障的责任完全推到工会头上也是不公平的，因为工会本身的一些矛盾，并非工会本身可为。”
就在工人们指责工会“不作为”的同时，另一起“工会主席维权案”确实让人看到了工会的难处。2004年8月，原北京三环相模新技术有限公司工会主席唐小东被公司以“严重失职，对公司利益造成重大损害”为由开除。
作为北京首个被解除劳动合同的工会主席，唐小东的例子相当典型。地处北京海淀区的三环相模新技术有限公司（后称“三环相模”）是一家日方控股的合资公司，拥有员工约200人。2000年9月，唐小东通过应聘成为三环相模总务部经理。2003年6月，公司决定取消全厂职工的劳保用品和过节费引起职工不满，职工们认为自己利益受到侵害的根本原因是没有工会。于是，唐小东受职工之托找到海淀区工会表达了他们希望成立工会的意愿。同年8月，在海淀区工会的帮助下，三环相模召开工会成立大会，唐小东通过民主选举当选为工会主席。此后，有着总务部经理及工会主席双重身份的唐小东就职工的各项合法权益和企业多次沟通。
2003年11月3日，三环相模突然以“败坏企业声誉，影响生产秩序”为由解除唐小东总务部经理职务。在市、区两级工会和区劳动部门的关注下，三环相模于2004年1月正式撤回处罚决定，补发了唐小东的工资。
但4个月之后，三环相模因自备水源未按期复验被海淀区卫生局罚款5000元。而此期间唐小东正担任公司总务部经理，水源卫生许可证一直在其处保管。为此，2004年8月30日，三环相模以“严重失职，对公司利益造成重大损害”为由将唐小东开除。
三环相模有关人士在回应媒体时称，由于唐的失职给公司带来经济损失，解除劳动合同是按公司的规定。而唐小东认为，自己被解职是因为当工会主席期间为了维护职工的合法权益得罪了公司高层。唐小东承认自己应该承担未复检和换发卫生许可证的责任，但自己的行为并不属于严重过失，公司解除劳动合同是在借机报复他为工人维权的行为。2004年9月，唐小东向北京市劳动仲裁委员会提出申诉。
“根据《工会法》第17条规定，工会主席、副主席任期未满时，不得随意调动其工作。”为唐小东提供法律援助的清华大学宪法和公民权利中心主任吴革接受《商务周刊》采访时说，工人有强烈的维权需求，工人们通过合法的程序成立工会，通过民主选举推选了工会主席，而“有所作为”的工会主席却很快陷入困境，“就在人们纷纷指责工会不作为的时候，唐小东案却给我们提供了一个独特的视角，它促使我们深入思考工会的现状：怎能指望一个连自身合法权益都无法保障的工会主席去全力维护职工的合法权益”？
维权悖论
一些“不作为”的工会受到指责，而有所“作为”的工会却又常陷入困境，中国相当多的基层工会组织面临着这两难的尴尬。乔健认为，现行的工会体制存在一些悖论的地方，这很容易导致工会角色定位的混乱。“制度要求工会既要维护企业的利益又要维护职工的利益，在当前劳资双方利益日益对立的情况下，工会要想实现这个目标几乎成了一个不可能完成的任务。”
乔健说，悖论最显而易见的一个表现——目前很多工会主席都由单位的行政副职兼任，一旦发生劳资纠纷，工会主席应该代表谁？实际上前文提到的袁礼升被诉案，袁礼升是该单位副主任同时兼任工会主席，因此才会有在职工与单位发生纠纷时，“工会主席担当企业代理人出庭”的情况出现。
根据《工会法》的规定，基层工会经费的主要来源是由所在企业按“全部职工工资总额的2%向工会拨交”，这导致工会对所在企业的依附。对此唐小东曾感慨：“公司不可能花钱雇跟自己吵架的人。”
“悖论共同作用的结果，一是工会缺乏维护工人合法权益的内在动力；二是由于在人事和经济上对所在企业的严重依附，导致发生劳资纠纷时工会很难完全超越自身利害关系而全力维护工人利益，工会严重缺乏独立性。” 中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王新梅在接受本刊采访时说。
当前中国各级工会多是以自上而下的方式组建，工人对工会干部的人选并没有绝对的话语权。工会本应与职工紧密联系，此时却出现了工会与职工关系脱节、“两张皮”的现象。并且根据《中国工会章程》“同一企业、事业、机关单位中的会员，组织在一个工会基层组织中”之规定，工人也不可能在现有工会之外再组建新的工会。
国家发改委经济体制改革与管理研究所非国有经济课题组曾在2004年4月的一份报告中指出，由于缺乏独立性，一些私营企业工会的目标和行为扭曲，进而不能发挥维护职工的合法权益的作用，而且使政府调节劳资关系失去现实基础。报告中提到形成这些问题的原因，首先是企业雇主的买方主导权干预了工会的组建和运行，工会干部多由企业行政人员兼任，甚至企业主直接安排工会干部；其次，政府的目标和行为偏差也对工会造成压力，各级政府内部单纯追求经济增长目标的动机，压低或压倒了协调劳资关系的公共管理目标和作为，并且向政府自身利益和雇主集团利益倾斜，轻视劳动者权益和工会的作用。
有些地方已经做出自己的探索与突破，试图让工会走出困境。2004年11月1日正式开始实施的《广东省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》规定：“尚未组建工会的企业、事业单位、机关以及其他经济组织，可由在本单位工作，并且其会籍由所在地工会管理的10名以上会员联名，向上一级工会申报建立工会。”
有舆论对此给予高度评价，认为此项条款使职工自发组建工会有了具体法律条文的保障。工会维权的内在动力将加强。然而乔健却对此种组建途径的可操作性表示了担心：首先这里的10名工人必须是“在本单位工作，并且其会籍由所在地工会管理的10名以上会员”，在现实中这种情况很少见；其次，工人自发组建工会仍然需要申报，上级工会是否批准存在很大变数；最后，这里只规定了在还未建立工会的单位自下而上组建工会的情况，而现在大部分单位都已经有了工会，因而，新办法无法解决存量问题。
显然，类似广东的这些地方性、技术性的突破无法从根本上使工会摆脱制度困境。王新梅博士认为，新型的市场化的劳资关系已经大大发展，而作为调整劳资关系的主要力量的工会却一直没有体制性突破。用旧体制解决新问题，这是造成尴尬的根本原因。
三方协商之难
中华全国总工会（后称“全总”）基层组织建设部综合处副处长黄敬平在接受本刊采访时说：“工会‘弱在基层’，这是不争的事实。”但黄敬平强调，当前全总主要是听取基层的意见，促进出台相关的政策、法规，从源头上为工人合法权益提供政策保障。在《劳动法》、《公司法》等重大法律法规的修订过程中增加工人权益保障的条款、劳动关系三方协商机制的启动等，其背后都有工会的贡献。他指出，现在政府在出台相关的法规政策之前，都会征求工会方面的意见。
黄敬平的说法得到专家们的印证。广东省总工会干部学校副校长李晓明说，基层工会在具体的个案处理上力不从心，这直接导致工会给人以“无所作为”印象，但实际上当前工会的作用主要是体现在政策层面。
然而另一个问题是，身陷矛盾之中的基层工会能否有效地支持上层的政策法规——比如在全世界都算得上先进和完善的《劳动法》——在基层得以落实，为工人合法权益提供现实的保障？
2004年12月23日，中华全国总工会十四届二次执委会议审议通过《中华全国总工会关于进一步加强基层工会工作的决定》。这是全总历史上第一次专门就加强基层工会工作作出的决定。事实上，去年10月全总公布包括沃尔玛、柯达、三星、戴尔、肯德基、麦当劳在内的部分跨国公司拒建工会或工会组织不健全的问题,以及“跨国公司不成立工会将进入黑名单”的严正立场，都证明了全总加强基层工会建设的决心。
此前，有关劳动关系三方协商机制的国家劳动关系三方协商会议也于2004年12月7日召开。
三方协商机制是国际劳工组织首倡并积极推行的制度，由工会、雇主组织和劳动行政部门分别代表劳工、企业和政府三方，就劳动就业、劳动报酬、社会保险、劳动安全卫生、工作时间和休息休假、集体合同和劳动合同等内容进行协商。
中华全国总工会集体合同部张大起处长告诉《商务周刊》，中国劳动关系三方协商机制借鉴于西方的劳动关系三方协商机制，其背景，一是国内的劳资矛盾已经日益凸现，并且已经超出单个企业层面，演变为社会问题，此时需要一个机制来调整；另一方面就是履行对国际社会的承诺——1990年，全国人大常委会批准了国际劳工组织《三方协商促进履行国际劳工标准公约》(第144号公约)。
2001年8月，中华全国总工会与劳动和社会保障部、中国企业联合会／企业家协会召开会议，通过《关于建立国家协调劳动关系三方会议制度的意见》，正式建立了国家协调劳动关系三方会议制度，三方会议在劳动和社会保障部劳动工资司设立办公室，负责协调组织召开会议的日常工作。张大起说，在三方机制的建立过程中，原中华全国总工会主席尉健行等中央领导作出了巨大贡献。
据中华全国总工会向本刊提供的资料，截至2002年底，国内30个省、市、自治区都建立了三方协商机制。2003年8月，劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会联合宣布，国家将全面启动劳动关系三方协调机制建设。目前，全国三方协商会议已经覆盖国家、省、市、县和县级市及市辖区、街道等共五级，机构总数已经达到5600余个。
张大起说，从初步的实践情况看，三方机制已经开始发挥作用，三方协商形成的意见框架为劳资矛盾的缓解提供了空间，有的还通过地方立法成为地方法规。乔健认为，在社会转型期，自上而下的政策参与其作用最为直接。在现行大的制度框架内，在其他通道尚不顺畅的情况下，三方协商机制无疑比体制外的无序博弈更加有效，在这里工会能够起到不小的作用。
但目前有关方面就三方机制中的关键问题争议仍很大。区域性集体谈判和集体合同是三方机制中的核心问题，劳资谈判的实质性条款大都是在这种机制中得到确定。然而现行相关法规并不支持区域性和行业性的集体合同。
中华全国总工会一位官员告诉《商务周刊》，全总方面已经多次提议立法支持区域和行业性集体谈判与集体合同，但在2004年5月1日起施行的新的《集体合同规定》中，仍然没有对此予以支持。
另一方面，比集体谈判更亟待解决的是工会在谈判中“主体性”问题。在发改委经济体制改革与管理研究所非国有经济课题组的报告中，课题组在考察浙江省三方机制实施情况后认为，由于协商机制中三方主体都存在问题，因此在调整劳资关系方面的能力有限，其中工会存在的问题是“代表性和行为扭曲”。而国家劳动和社会保障部劳动科学研究所“转型时期中国劳动关系问题研究”课题组在2004年1月发表的一份报告中也指出：“我国集体谈判制度徒有形式的根本原因，是缺乏能够真正代表工人利益的工会组织”。因此，我国集体谈判制度设计首先要解决的问题就是，要保证被选出的工会领导在谈判中能够代表和维护工人的利益。
在经典的三方关系中，政府一般成立一个专门的委员会在中间起协调作用，劳资双方——工会和雇主组织各自的价值取向与职能明确且惟一。而中国《工会法》和《中国工会章程》给工会的定位是“党联系职工群众的桥梁和纽带”。“在此基础上建立的工会制度，更多的是要求工会要维护‘整体利益’，工会在某种意义上承担了政府应当承担的角色职能。”王新梅说。
黄敬平对《商务周刊》表示，三方机制在各地实施的效果差异不小，有的情况确实不理想，但工会代表工人利益、突出维护工人利益这是毋庸置疑的，中国工会的“两个维护”也是中国工会区别于西方工会的最主要特征。
显然，冀望在短时间内实现根本性的突破也不现实。“目前劳动关系政策的每一步调整都是围绕社会关系和谐、稳定这个目标在进行，因此有些突破显得不那么彻底，很多措施带有‘过渡’的痕迹。”李晓明说，“制度问题要逐步解决”。