战时黄龙山垦区管理机构的演变及职能分析

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2021-10-15 09:45:55

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[摘 要]陕西黄龙山垦区是在战时特定的社会背景下形成的,陕西省政府多次调整政策及设立的相应机构,为该垦区的发展提供了支持。黄龙山垦区管理机构对难民进行合理安置并分配土地,促进了该地区的经济发展。同时,该垦区管理机构在管辖区域内实施乡镇、保甲制度,进一步加强对垦民的管理。黄龙山垦区的经济建设取得了良好的社会效应。但在移民垦殖的过程中,对自然环境造成的破坏,值得我们深思。

[关键词]陕西;黄龙山垦区;难民;垦殖政策

移民垦殖管理机构的演变,是研究抗日战争时期国民政府的移民垦殖事业及国民政府统治时期社会变迁的一个切入点,受到史学工作者的关注,取得了相关研究成果。然而在社会史“碎片化”的影响下,研究者多以西部垦区的垦殖情况为研究对象,从而忽略了政治史和社会史的结合——即忽略了垦殖管理机构的演变对垦区的影响。笔者在前人研究的基础上,拟以陕西黄龙山垦区垦殖管理机构的演变作为研究对象,欲在一定程度上拓展抗战时期垦殖区域史的研究,从而尝试新社会史和新政治史完美结合。

一、垦区管理机构演变

随着国民政府及陕西省政府垦殖政策的不断发展完善,陕西省垦殖机构逐渐走向法制化、规范化。根据黄龙山垦区实际情况,国民政府及陕西省政府对垦区管理机构进行调整,促使其渐次符合垦区发展的要求。

1.陕西黄龙山垦区办事处

1937年,陕西省政府第73次省府会议通过《黄龙山垦殖计划》,遂于当年11月,成立黄龙山垦区筹备处。1938年1月1日,陕西省垦荒委员会划洛川、鄜县、宜川、甘泉、澄城、韩城、郃阳、白水等八县的边荒地区组建黄龙山垦区,并成立垦区办事处,由李象九担任垦区办事处主任,办事处设置于纵目镇。内设总务、垦务两组,组长两人,干事、督垦员各四人,书记两人。1月6日,垦区办事处收编了黄龙山区的一支地方武装——李志英部为垦区保安警察队。后因山内治安好转,黄龙山垦区办事处从白水县纵目镇移驻石堡川村。

1938年10月,黄龙山垦区办事处扩充机构,设主任、副主任、秘书各一人,下设总务、垦务、教育、保卫四组。

由于黄龙山垦区与柳川垦区在地域上存在交错区域,不方便安置难民及垦区行政管理,1938年7月,遂经陕西省垦荒委员会第1次会议决议,将柳川区办事处改为黄龙山垦区办事处柳川区分处,由黄龙山垦区办事处管辖,并委任焦纯如为分处主任。此后,关于柳川办事处的一切事务,皆归黄龙山垦区办理。

2.国营陕西黄龙山垦区管理局

1939年4月,国民政府行政院将陕西省黄龙山垦区办事处收归行政院管辖。5月,该垦区办事处更名为国营陕西黄龙山垦区管理局。并由中央赈济委员会会同经济部、财政部、内政部共同拟定《管理局组织章程》,重新组设垦区管理机构。依据《管理局组织章程》设局长、副局长各1人,技术员1~3人,事务员若干人,分一、二、三组掌管各事项。

1940年1月,国营陕西黄龙山垦区管理局改属农林部管辖,称农林部国营陕西黄龙山垦区管理局。该管理局设局长、秘书各1人,科长3人,科员4~8人,技术专员1人,技术员及技术助理员3~5人,会计主任1人,会计助理员4~8人,医师及护士各2~4人,教师4~6人,垦务管理员及垦务助理员各20~40人。垦区管理机构管理人员规模较先前有所扩大,垦区内的一切行政事务均由垦区管理局负责办理。随着垦区规模的不断扩大,事务的日渐增多,垦区管理局相继成立了警察局、党务指导办事处、黄龙山难民组训委员会、保安队等机构,以加强对移民的管理监督。

3.黄龙设治局

为推进黄龙山垦区事业发展,1941年2月,国民政府成立了陕西黄龙设治局。该设治局受第三区行政监察专员公署(洛川)监督管理。1944年4月,农林部国营陕西黄龙山垦区管理局被撤销,其所属事务移交陕西省黄龙设治局。在黄龙设治局与黄龙山垦区管理局并存期间,黄龙设治局管理垦区内庶政,管理局则主要负责垦民的开垦事务。黄龙设治局由陕西省第三行政督察区专员公署管辖。

黄龙设治局相当于五、六等县的编制,局内分设行政与事业两部。行政部主要负责民政、财政、教育、水利、田赋等事务;事业部主管训练、社会建设等业务。1946年,11月该局又先后奉令成立了军事科、稽征股、环境电话管理所。该局实施合署办公,分层负责。

至此,黄龙设治局已初具县制规模。其后,随着经济的发展、军事战略地位的提升,1947年10月黄龙山地区解放后,中共中央西北局和陕甘宁边区政府在此设立黄龙县。

4.黄龙设治局参议会

1945年11月,黄龙设治局成立参议会、乡民代表会及保民大会,宣传选举、罢免、创制、复决四项权利的行使办法,实行乡、保、甲长民众推选。

1946年7月,设治局将民选乡、保长一律免职,由警备司令部组训大队乡保队长兼任乡保长,其副乡长、保长奉行民众选举。组训大队撤消后,其乡、保长由设治局选派。局参议会有议员12名,第一任参议长李一知,第二任参议长刘国华。参议会名义为民意机关,实质上是国民党的御用工具。乡镇民众代表,名为选举,实为上级指定。

二、财政收支管理

黄龙山垦区成立前,此地分属于临近各县,无所谓财政收支。黄龙设治局成立后,尽管有税收,但是仍然不能满足其财政的支出。1938年1月1日,成立黄龙山垦区办事处,内设的总务组,主掌办理该区的财政收支业务。1941年,黄龙设治局设立财政科,负责经费收支管理和监督。

黄龙山垦区以及其后黄龙设治局的财政收入,均由行政院和陕西省政府拨补行政经费。黄龙山垦区办事处人员的工薪,由陕西省政府按月拨给。

为适应战时需要,国民政府颁布的《县各级组织纲要》对“新县制”下的财政制度作了改革。“县财政收入有土地税之一部、土地陈报后正附溢额之全部、中央划拨补助地方之印花税三成、土地改良物税等八项”。“县财政由县政府统收统支”。[1]1942年黄龙设治局成立,相当于五、六等县的设置。根据移民垦殖政策及《各县组织纲要》的规定,黄龙设治局开始向垦民收取农业税及其他赋税。黄龙设治局的主要财政来源有自治税课收入,还有分配县市国税收入、惩罚及赔偿收入及其他收入。

从上表中可知,除去中央政府的财政支持外,仅靠黄龙设治局的收入远远不能满足费用的支出。仅1946年,黄龙设治局财政预算不敷数额就达7058850元(法币),[3]当局就按地亩等级向乡民摊派索取。黄龙设治局对管辖区域的耕地分别按每亩川地摊派330元、每亩塬地摊派300元、每亩坡地摊派270元进行征税。此种摊派一直延续到1947年10月。

三、邻界关系处理

黄龙山垦区办事处成立后,该处主任李象九曾向省政府提交垦区界线略图。然而,垦民在垦区边境进行垦荒时,“常被邻县劣绅欺压,或妄指产权索取,或捏造事实,呈报官府,搬弄是非,肆意捣乱,以此种种,殊足妨碍垦民耕作及生活”。[4]尽管其后省政府多次会同垦区主管机关暨各专署、县政府派员勘划边界以息纠纷,但并没有能够阻止边界纠纷的发生。根据笔者对所掌握材料的分析,是由以下几点主要原因造成的。

1.划界原则及勘划界图制定的不合理

“新县制”在地方行政区域划分条例制定方面本身存在诸多不合理,对乡(镇)区域的划定上存在一定的缺陷,从而影响了各级区域整理的进度。黄龙山垦区及邻县的划界准则存在有以下几点缺陷。

首先,陕西省政府所拟定颁布的《垦区与邻县顶界息争办法》(《办法》)下发到黄龙山垦区及其邻县,尽管在其办法之中明确规定缩小黄龙山垦区区域,但是仍然引起一些争议,致使在其后的勘划垦区与其邻县区域时纠纷不断。

其次,黄龙山垦区绘制的地图不甚科学。如在黄龙山垦区与韩城地图界线中,边界地名、村庄多未注明,并且界限与实际情形有出入。对于插花相错的地域,韩城县政府曾多次派员会同有关乡保实地考察,但因地图过于简单,无法办理,以至于在操作的过程中难以避免纠纷与矛盾。

2.垦区周边区域农民赋税负担沉重,加剧了划界纠纷

抗战爆发后,国民政府对粮食实行战时管制,陕西省开始组建粮食机构,把田赋折征代金改为征收实物、随赋征购、征借军粮、代征县级公粮并对公教人员实行粮食配给。农民负担一再加重,供需矛盾得不到解决。1939年在72县的地方预算中,田赋附加税都为正额的100%。此外,各县的义捐、战时用款等摊派,都随田赋代征。如把这些也作为田赋附加税,则各县的田赋附加已达到300%,而中部(今黄陵)、宜川两县竟达500%~700%。[5]

1941年6月,行政院财政部召开第三次全国会议,通过田赋征收实物案,并决定田赋暂收中央,在本年下期立即实行。陕西征实标准,按1941年预算省县正附额合计计数,每人征稻谷2市斗,不产稻谷者,按市价折征小麦或杂粮。陕西全省(陕北特区外)应征粮1867192石,折各类粮2295412石。鉴于1941年上期田赋陕西已经征收,中央政府只征收下期田赋,征额924936.54石[6]。当时中央规定,为缓解通货膨胀给公教人员带来的困难,随田征收三成公粮。

除田赋征实任务外,还有军粮征购任务。[7]1937年后半年至1941年,陕西已征购军麦3442634.2市斤。此外,山西省部队一部移驻陕西,就原订配额内委托陕西省政府代购4万大包(约合5.7万石)。1941年共完成征实(下半年)、征购3046891石。[8]

1942年,田赋加倍,每元征稻谷4市斗,陕西省征实、征购总额为460万石。其中田赋征实260万石,征购200万石。此外,又代河南、湖北两省购麦米35万包(约合50万石),本年,全省公教粮(不含县)应征收62.4万石。以上田赋征实、征购、采购、公教粮共4920440石。[9]可见,陕西省农民承担的赋税有多么的沉重。

由于政府征收过量的赋税,且各县之间贫富差异极大,赋税差役也各不相同,县级区域的调整势必影响当地居民所承担赋税的多寡,严重影响他们的日常生活,有些乡绅及居民奋力抗争亦在情理之中。黄龙山垦区的邻县宜川县“军事基地驻军星罗棋布,据点机关星列市镇,其人数超出本县人口三倍,差款奇重,平均每人贰仟余元”。[10]由于赋税沉重,民众之间纠纷不断,垦区及邻县都没有能很好的解决此问题,这是边界纠纷不断的根本原因。

3.传统政治文化的制约

县级行政区域作为基层政权,是中央直接任命地方官员的最低一级,同时也是直接管理户口、征收赋税的最为重要的一级政区,它的变动势必影响到中央对地方的统治。因此,长久以来,在我国的县级行政区划史上属于较稳定的政区组织,自西汉以来至清末,我国历史上县级政府几乎都维持在“1000至1500个左右”,[11]到抗战初期才“涨到1935个县”。[12]并且,历代各县的区域基本都是延续历史上的划分。

在新县制的实施过程中,中央政府也认识到以上现象,曾决定用行政的力量,在全国范围内进行一次彻底的县级行政区域的整理,以谋取整个问题的解决。但是,内政部并没有以各省县划界纠纷繁杂的事实中指定切实可行的解决办法,只是一厢情愿地认为对各县区域调整时,可不必征求当地居民的同意。并在黄龙山垦区与邻县的划界过程中,各级基层行政人员在执行中存在能力欠缺、办事不力,甚至是贪赃枉法等情况,最终导致勘界时及勘界后的实施的过程中,广大民众对重新划界问题认识不足,矛盾更为激化。

4.难民不断增加,政府疏于管理

陕西省作为抗战的大后方,每天都有成千上百的难民涌入,当地政府不能及时地解决他们的生计问题,难民与当地居民的冲突纠纷在所难免。由于黄龙山垦区地域面积所限,不允许难民私自进入垦区开垦荒地。未获得批准入山开垦的难民在不能维持其基本生活的情况之下铤而走险,私闯垦区开垦与当地居民或垦民争夺荒地的开垦权。当然,在垦民合法开垦之时,有不少当地居民故意阻挠破坏,纠纷时有发生。此外,由于个别行政人员在执行中存在能力欠缺、办事不力,以至于黄龙山垦区与邻县纠纷不能得到平息,影响了垦区与其邻县经济的发展。

陕西黄龙山垦区垦殖管理机构的发展从侧面反映出国民政府救难中心的转移及中国社会救济主体的转变。对于以往的灾害,统治阶级多侧重于难民的收容、安置、遣送返乡。抗战爆发后,国民政府开始制定“寓救济于生产”为目标的政策法规,注重难民的再生产,为灾难救济提供了一个新的方式。国民政府垦殖政策的提出与专门垦殖管理和执行部门的建立,使中央政府成为救济的主体,统一了全国的救济组织,从而改变过去社会力量代替政府行使救济责任的局面。

此外,陕西黄龙山垦区的开垦改变了该地区相对封闭落后的面貌。陕西黄龙山垦区垦民的移入促进了当地水利、交通、医疗、教育等基础设施的建设,使该区域得到了综合开发。鉴于黄龙山垦区移垦取得的成效,国民政府将垦区“办事处”擢升为黄龙山垦区“管理局”,进而改设为相当于县制的“黄龙设治局”。“黄龙设治局”得到解放后,中共西北局和陕甘宁边区政府设立黄龙县治。在民国历史上,由“垦区”上升为“县制”的仅为陕西黄龙山垦区一例,足见该垦区建设的成就及深远的社会意义,但在移民垦殖的过程中,对自然环境造成的破坏,值得我们深思。

注释:

[1]朱子爽.新县制述要[M].”附录”县各级组织纲要.重庆:中国文化服务社,1940

[2]黄龙设治局1943年度岁入岁出预算表.95-1-9,陕西省档案馆.

[3]黄龙县志编纂委员会编.黄龙县志[M].西安:陕西人民出版社,1995:302

[4]黄龙县志编纂委员会编.黄龙县志[M].西安:陕西人民出版社,1995:665

[5]黎小苏.陕西省地方税捐现状[N](一).经济汇报,1942年第6卷第5期

[6]周介春.陕西省田赋改征实物之经过[N].经济汇报,1942年第6卷第1期

[7]军粮征购的方式几经变化,1937年后半年至1941年,由各省在本省市场采购,1942年,改为“军粮随赋代征”,叫做征购,一般情况下,征购与征实等额,即所谓征一购一。1943年后,又改征购为征借。

[8]苞谷主编.西北通史[M](下)第五卷.兰州:兰州大学出版社,2005年版

[9]有关“三征”数字均采自:国民政府行政院.国民政府年鉴.粮政[M].北京:国家图书馆出版社.2010年版

[10]国营黄龙山勘界(三).9-5-284,陕西省档案馆

[11]刘君德.中外行政区划比较研究[M].上海:华东师范大学出版社,2002:195

[12]中华年鉴[M].南京:中国文化服务社南京印刷厂印刷,1948:64

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