民国时期我国档案工作变革的特征

工作报告 |

时间:

2021-10-10 09:48:08

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摘 要:民国时期,国内政权更迭频繁,档案工作历经变革,打上了统治阶层和时代的烙印。总结民国时期我国档案工作变革的特征,主要体现在档案工作的传承性、依附性、滞后性及档案服务对象的扩大化四个方面。

关键词:民国时期;档案工作;档案机构;档案立法;档案教育

Abstract:In the period of the republic of china,with domestic regimes changed frequently, there is a frequently changes on archival work,moreover, ruling class and branding of the ages are marked on it as well. This article will summrizethe characteristics of archival work changes during this period,those mainly reflect in following four aspects:the inheritance of archival work, the dependence of archival work, the lagging of the archival work, and the magnification of the object of file service.

Keywords:the Republic of China;Archival Work;Archival publicity;Records low-making;Archival education

民国时期的档案工作,按照统治集团的不同,可以分为三个历史阶段:南京临时政府统治时期(1912年1月~2月28日);北洋政府统治时期(1912年3月~1928年);国民政府统治时期(1928年~1949年)。民国时期,我国近代档案工作处于萌芽、探索和变革阶段。其主要特征有四个方面,即档案工作的传承性、档案工作的依附性、档案工作的滞后性和档案服务对象的扩大化。

1 档案工作的传承性

民国时期,尽管各个政权的档案工作呈现出不同的特点,但都是在继承前一阶段建设成果基础上的发展,其传承性主要体现在档案机构、档案立法、档案科研和档案教育等方面。

1.1 档案机构的传承性。南京临时政府更新了机构设置,设置了新型的文书管理部门,即在若干部门设立了新型的秘书工作机构,其中,包括文书部门,如,在总统府设立秘书处,内设文牍一科;临时参议院也设有秘书机构,但尚未设置专门的档案机构。

北洋政府时期文书档案工作机构的设置,自上而下基本形成了体系。从中央到地方各级官署设置了文书处理机构,中央政府的文书档案机构主要集中在总统府和国务院。总统府和国务院都设有秘书厅,负责具体的文书档案工作。各部院也设有专门的文书和档案处理部门,如,财政部总务厅下设有秘书科、文书科、机要科、电务科、编辑处,分掌财政部公文的起草、收发、印信、登记、编号、统计、密码、译电和档案文件的编辑等项工作。民政公署时期(1913年1月8日~1914年5月23日),省政府下设总务处负责文书档案工作。1917年9月6日,省政府机构改称省长公署,文书档案工作仍由政务厅下的总务科负责。

北洋政府时期实行三权分立制度,在国会、参议院和众议院均设有秘书厅,掌管文书档案工作。在地方立法机关中,也设有相应的机构和人员负责此项工作。在司法机关中,同样,设有文书档案工作机构,如,最高审判机关——大理院,设有总务处,分设文书、卷牍、统计、会计四科,分理文书档案事务;最高检察机关——总检察厅,设有书记处,下设文牍、统计等四科,负责文书档案工作。[1]

国民政府初期,新政权接管了旧政权的档案,设置了档案管理机构,制定了相应的规章制度。国民政府中央各部、院都设立了“北平档案保管处”,负责接收和南运北洋政府有关部门的档案,并制定了保管处工作规则。内政部在总务司第二科下设总档案室,各司设立分档案室,外交部也设立了档案处。国民政府各级政权的建立,基本结束了“军阀纷争”的局面,各项工作逐渐步入正轨,机关档案工作也随之开展起来。近代意义的机关档案室体制在此阶段形成和建立。

综上所述,档案机构的传承性体现在:档案机构从南京临时政府时期的秘书处文牍科发展到北洋政府时期设置专门的文书档案处理机构,并基本形成了体系,到国民政府时期则确立了机关档案室体制。

1.2 文书与档案管理工作立法的传承性。1912年1月26日,南京临时政府内务部发布《颁发公文程式咨各部文》称:“现今临时政府业已成立,所有行用公文程式,亟应规定,以期划一,而利推行。”临时政府用立法统一了公文格式,2月27日的《南京临时政府公报》发布了内务部咨文,文后附有“公文用折及封套式样”,并规定“文式勿论何项公文不限页数,随文而止”。临时政府还下令取消行文抬头制度和避讳,“行文除首尾职名人名及叙事中应行另提勿论外,其叙事终了处,即紧接此谕、此咨等字样”。[2]

南京临时政府由于存在时间较短,政权尚未稳固,所颁布的政策和法令尚未得以完全贯彻和实施。该时期的文书和档案立法工作处于承上启下的阶段,上承清朝文书管理旧制度,下启民国档案管理新制度。

北洋政府文书与档案管理工作的立法较为全面。从中央到地方,从国务院到各部院,共制定颁发了近百个文书和档案工作的法令、章程、规则、条例、办法、细则等法规和规章。1912年11月6日,北洋政府颁布了自己的第一个公文程式条例。1914年5月26日、1916年7月29日,北洋政府分别颁布第二、第三个公文程式条例。1916年7月29日,颁布的公文程式条例,不仅对公文名称、行文关系、副署制度作了详尽的规定,而且,对公文用纸、大小规格以及行数、行距等方面,也作了明确的规定。此外,陆军部、国务院、外交部、教育部等各部门都制定了文书与档案管理的规章条例。一是文书档案保管制度。北洋政府时期,中央政府对档案保管期限种类和标准尚未作出统一的规定,但外交部、司法部、教育部、蒙藏院、铁路局、陆军部军法司、交通部等机关都根据自己的管辖范围和需要,于1912年至1922年分别对档案保管期限作出了相关的规定。如1912年9月27日,《司法部文件保存细则》中率先规定:“保存文件区为三类:正辑、要辑、杂辑,凡文件可为将来引证之例规者,编为正辑,永远保存之;凡文件可备查考而无须永远保存者,编为要辑,保存七年;凡系例行文件而无关紧要者,编为杂辑,保存二年。”对于那些已满保管期限的档案,中央各部也都作出了销毁规定,有的还规定了销毁的具体办法和程序。如《外交部编档办法》中这样规定:“应行销毁之文件,先由各司派员检查,于收发文簿上加盖销毁图章,并注上检查员衔名,汇齐送至编纂科,再行检查一遍,然后,派员检阅焚毁。”1913年8月2日的《外交部保存文件规则》,1915年9月2日的《陆军部军法司文件保存年限条例》,1913年11月1日的《国务院秘书厅编档处办事细则》,均对文件的保管期限和销毁等相关方面作了明确的规定。二是档案调取及阅览制度。北洋政府时期,对档案的调取及阅览在各部都有规定,除了必要的手续之外,还提供了阅览场所,并且,要凭借调卷证在规定的开放时间内方可使用档案,一般情况下都不得将档案携带出库。[3]

北洋政府时期,文书与档案工作的立法在南京临时政府时期的基础上有了较为明显的发展和进步,主要表现在以下三个方面:1.文书与档案工作立法较为严谨,并且,趋于细化和全面;2.部分部委对文书与档案保管与销毁作了相应的规定,销毁程序较为严谨;3.工作人员的档案保护意识有所增强,对档案阅览、出借等档案利用服务方面都作出了相关规定。

国民政府进行了多次文书和档案的立法活动,其中,较为著名的是“文书档案连锁法”。国民政府先后制定颁发了《公文程式条例》、《行政院颁发文卷保存年限四项原则》、《行政院关于公文改良办法》等一百多部关于文书和档案的法规和规章, 体现在文书和档案的收集、整理、保管、鉴定、利用等各个环节,基本形成了我国近代文书档案法规体系,进一步实现了我国档案立法从封建社会向资本主义社会的过渡。[4]

国民政府时期的立法与北洋政府时期相比,其进步性主要体现在以下两方面:一是立法程序较为规范。国民政府形成了基本的立法体制,立法院作为专门的立法机关得以确立并承担了大量的立法工作,对于立法权的设置、归属、范围等都有较为明确的规定,立法程序作为立法权的运行载体,在法律上也有完整的规定。[5]二是立法内容更加严谨。北洋政府时期,中央政府没有作出统一的关于保管期限的规定;国民政府时期,行政院制定了所属各部的《文卷保存年限四项原则》,对档案的保管期限作了统一规定。不足之处,体现在销毁程序的制定和实施过程中,国民政府的销毁程序是行政官员决定论,档案工作人员不参加销毁鉴定,相对于北洋政府行政人员与档案人员共同参加的严格销毁程序有一些退步。

综上所述,民国时期档案立法的总趋势是,创新与传承并存,发展是方向。立法范围广泛,立法程序逐渐合理。同时,档案法规不统一,部分内容具有片面性,还有待于改进和提高。

1.3 档案科学研究工作的传承性。在南京临时政府和北洋政府时期,致力于档案科学研究的人员屈指可数,甚至尚未出现严格意义上的专门从事档案科研工作的人员。“八千麻袋”事件敲响的警钟,唤醒了一批学者对档案科学研究的重视。从某种意义上说,档案科研工作的起点是国民政府时期的文书档案改革运动。在文书档案改革运动中,出现了一批致力于档案科学研究的学者,如,甘乃光、周连宽、何鲁成等。因受行政效率运动的影响,民国时期从事档案研究工作的学者多为政府官员、文书和档案工作者、图书馆工作者和教育工作者,他们从不同的角度分析研究文书档案理论,并且,在借鉴西方先进的实践经验和理论的基础上,形成了我国独特的文书档案学理论体系框架,标志着我国近代意义上档案学的诞生。

1.4 档案教育的传承性。中国档案专业教育始于民国时期,是档案工作发展到一定阶段的产物,也是档案工作向档案事业前进的一个标志。国民政府统治时期,为解决各级机关文书档案工作人才短缺的问题,以行政效率运动为契机,档案专业教育开始萌芽。

1939年,国民政府教育部在湖北私立武昌文华图书馆专科学校附设一个档案管理专科,学制两年,招生对象为高中毕业生。1942年,国民政府教育部还指定该校开办档案管理职业训练班,招收现职档案人员,训练时间4个月。1946年,殷钟麟在重庆创办私立档案学校——崇实档案学校,设文书处理科与档案管理科,各分高级、初级两个班。此外,在上海设有私立中国档案函授学校,在四川设有职业教育档案所。江苏学院的行政管理系以及其他一些职业学校和讲习班等,也开设档案方面的课程。为了统一县级档案人员的训练课程,国民党中央训练委员会与内政部还制定了《县管理档案人员训练班业务训练课程讲授要点及课时数分配标准》。[6]

民国时期,档案教育事业经历了从开始萌芽到迅速发展两个阶段,行政效率运动成为档案专业教育的催化剂,有力地推动了档案教育的发展。该阶段,虽然是我国档案专业教育发展的初级阶段,但它开辟了档案事业的新领域,成为档案专业教育史上的里程碑。

2 档案工作的依附性

民国时期,虽然建立了专门档案室,但是,档案工作仍依附于文书工作。“行政效率运动”是20世纪30年代国民政府为改变国家机器运转缓慢、办事效率低下而发起的一场运动。它旨在通过各项行政业务改革,如,组织、人员、财务、物料、施政程序等,以提高国家机关的行政办事效能。其主要内容和突破口是文书档案改革。[7]1934年7月,国民政府成立“行政效率研究会”,开始分期研究关于材料整理者(如档案、统计、图书、报纸、出版物、调查报告等)的八项改革课题。1934年9月,甘乃光针对当时文书、档案工作脱节,档案保管分散、混乱、垄断的情况提出了文书档案合一管理的方法——文书档案连锁法。甘乃光明确提出:“文书收发档案管理合一,为内政部前次建议改革之书之最终目标,而该部同仁一年来孜孜不倦继续研究者,亦不过联结文书收发与档案管理之连锁。”[8]文书档案连锁法的基本内容就是由机关总收发室按既定的分类方案,将本机关全部收发文进行分类编号,采用三联单进行一次登记,然后,把文件送至主办单位,经办完毕的公文随即由机关档案室进行立卷归档。具体来说,就是“文书档案连锁法”的三个“统一”,即统一分类、统一编号和统一登记。文书档案连锁法集中解决了文书档案工作中档案分散、混乱、保管无序等问题。“行政效率运动”中的文书档案改革,是以文书工作为主要载体的,档案工作被统一在文书工作的过程之中。在此时期,档案工作未能从文书工作中彻底剥离出来,在一定程度上依附于文书工作而存在。

3 档案工作的滞后性

民国时期,由于政权更迭频繁,档案工作发展相对滞后。与国外相比较,无论是在理论上还是在实践上都有很大的差距,如,档案教育、档案宣传、档案国际交流与合作等方面只是处于起步阶段,体现为点的出现,未有面的铺开。

民国时期,档案宣传处于一种比较闭塞的阶段,其宣传范围仅限于政府工作部门,宣传方式以规章法令的形式进行规范,宣传效果不甚理想,如,民国政府时期出现了铁道部制定的规章与行政院制定的规章发生违背的现象。政府内部对档案工作尚不能理解和贯彻,普通民众更无从了解档案工作。在此阶段,档案宣传工作还无法发挥其影响人们行为的作用。

民国时期,国家参与档案国际合作与交流的活动较少。20世纪30年代到40年代,国民党中央档案整理处曾派傅振伦、朱士嘉等人到美、英、苏、法等国考察档案工作。回国以后,傅振伦根据自己在国外的见识和经历,介绍了外国档案学的理论和档案管理情况,并结合自己考察所获得的经验,著有《公文档案管理法》。在档案国际合作与交流工作中,中国处于一种单方面接受吸取外国先进经验的状态,基本上,是翻译和借鉴外国档案学的理论和方法,介绍外国档案管理、利用和专著出版的情况。由于中国档案学理论处于萌芽阶段,相关理论基本上是从外国 “输入”到国内,档案学相关理论和实践向外国的“输出”无从谈起。

4 档案服务对象的扩大化

北洋军阀统治前期,爆发了一场崇尚科学、反对封建迷信、猛烈抨击几千年封建思想的文化启蒙运动——“新文化运动”。“新文化运动”中,树立了“民主”和“科学”两面旗帜,为新思想、新理论的广泛传播提供了大好机遇。新思想的传入也给档案界带来了震撼和启迪。

资产阶级共和国——中华民国成立后,人们对档案的价值和作用的认识发生了变化,不仅视档案为国家行政管理的工具,而且,也视档案为学术研究的资源。档案利用突破了以往仅为机关衙门服务和用于编史修志的范围,从政府人员扩大到学术界。例如,20世纪30年代~40年代中国学术界对甲骨档案、敦煌档案和明清档案的整理与研究,使社会认识到档案的价值与作用。[9]从档案服务的对象上看,从单纯为统治阶级内部服务开始向为学术界服务转变,档案服务对象开始有了扩大化的趋势。但就面向社会一般档案利用者的全面开放而言,尚有很大的距离。

参考文献:

[1][3]张敏.北洋政府时期文书档案制度及其实践[D].扬州:扬州大学,2007.

[2]蒋卫荣,郭添泉.民国时期文书与档案工作的创新与演进——以各时期《公文程式(令)》的考察为中心[J].档案学通讯,2009(6):87~90.

[4]徐绍敏.国民政府档案立法概述[J].浙江档案,2007(11):13~15.

[5]卞琳.南京国民政府训政前期立法体制研究(1928年~1937年)[D].上海:华东政法学院,2006.

[6]训练通讯[N]第39期,民国32年6月1日.

[7]徐辛酉.“行政效率运动”对中国近代档案学产生的影响[J].山西档案,2006(4):17~20.

[8]张晓燕.试论“行政效率运动”对中国近代档案学的影响[J].山东档案,2010(2):5~9.

[9]林真.论档案意识的发展与演变[J].山西档案,2001(6):8~10.

(作者单位:郑州大学信息管理系 来稿日期:2012-06-18)

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