理顺央地关系问题刻不容缓

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2021-10-15 09:46:58

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央地关系的改革不可能一次定终身,最重要的是要建立起一个良好的协调机制,不断去协调磨合,不断地向前发展

所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权,然后有一套自我约束机制,自我约束债务。不然的话,所有的风险最后都会推给中央政府

十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总目标,要点有二:一是建设有中国特色社会主义;二是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。按照我个人的理解,未来的奋斗目标就是建设中国特色社会主义的现代国家。现代国家包括两个层面:一是治理体系的现代化,二是治理能力的现代化。作为一个现代国家,我认为必须处理好三大关系:一是政府、市场和企业的关系,就是政府跟企业的关系中间有个市场;再就是政府和国民的关系,中间有个社会,也就是民主法治的关系;还有就是政府和政府的关系,也就是中央和地方的关系。

在这三大关系中,目前中央与地方的关系已经到了非深入研究不可的时候。

首先,以财税改革为例,目前有两种思路,一个是上收事权的思路;一个是下放财权的思路。可能是决策层认为这两种思路都有一定的道理,所以十八届三中全会提出要“发挥中央和地方两个积极性”。为什么会出现这样的情况,原因就在于,财税改革与金融改革存在着很大的差异,经过多年的研究讨论,应当说金融改革的大方向是明确的,就是市场化,这已经在学术界和管理层达成了基本共识。但是,财税改革问题可以说是方向不明,到底是应当收权还是应当分权并不清楚。如果连改革的大方向都讨论不清楚,那么财税改革就很有可能走歪。

其次,改革究竟如何来推动?我最近到南方调研,感觉到地方上改革的积极性非常强烈,金融、财税、教育等各个方面,改革的积极性都很高,但是地方上讲,很多事情都卡在了中央政府,这也不能做,那也不能试。改革成了抽象肯定、具体否定;地方政府想做,中央部门严格控制。

今年夏季在山东济南的改革研讨会上,我画过一个图,按四个区间,横坐标是试错和设计,纵坐标是基层和顶层。我的观点是,顶层试错风险可能比较大,而基层设计则有可能什么都做不了;因此一个比较好的组合应当是顶层设计加上基层试错。就是说,中央的顶层设计要和地方的改革试错实现良性互动,否则改革就会寸步难行。

再次,地方政府债务将使现在的单一制体制面临巨大风险。打个比方,联邦制就好比一个大船,下面的一层一层的船舱之间是打着隔断的,即使下面一个两个甚至十几个船舱进水了,也不一定会导致大船沉没,因为船舱之间是互相封闭的。然而,中国实行的是单一制,就好比是大船下面的船舱都是通着的,一旦一个船舱进水,就会很快漫延到各个船舱,从而导致大船沉没。

关于中国的地方政府债务问题,在2003年的研讨会上,我们列举一些数字后,媒体就惊呼,地方政府债务已经超过1万亿元了。2006年,财科所做了一个测算,地方政府债务大约到了4万亿元。到2010年是10万亿元,现在已经将近20万亿元了,增长速度之快,由此可见一斑!其实道理十分简单,在地方调研时,下面就讲:“我这个市平均1.7年换一个市长,你上级政府管着我的人财物,管着帽子,那我的政府债务上级政府不管谁管?中央政府不管谁管?”所以,中央地方关系走到今天,过去的传统体制将很难持续下去。

专家们又提出“分级所有”,确实,现在让地方政府发债就面临一个非常现实的问题——要编制政府资产负债表。中央和地方如何划分资产?企业以前叫分级管理,将来不得不分级所有。

我一直主张通过实行地方自治来加强地方自我约束。所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权,然后有一套自我约束机制,自我约束债务。不然的话,所有的风险最后都会推给中央政府。这是非常危险的,需要高度警惕。

最后,关于治理和管理的区别,我同意张文魁关于“重建中国的央地关系”的观点,稍微不同的是,我觉得,民主选举还是要从基层做起,从地方自治做起。关于地方自治,教科书中有一个说法就是“地方自治是民主化的学校”,即民主选举一定要从基层做起。中国这么大一个国家,十几亿人,一定要从培养基层民主文化做起,然后逐步地往上走。否则的话,风险会很大。

此外,如今很多专家都指出,现在地方最主要的问题是地方政府的公司化倾向。我承认地方政府公司化现象的确存在,但是治理的办法有两种:一种思路是回到计划经济,回到封建社会,靠自上而下一级一级地派巡视员去层层控制;还有一种是自下而上地进行民主治理。我认为,市场经济、民主法治和地方自治三位一体,共同构建现代国家的基本框架。为什么我不赞成一味地收权?因为我们现在搞的是市场经济。众所周知,计划经济是集中决策,所以要收到中央政府;而市场经济是分散决策,与它相匹配的应当是一个分权的体制。

为什么地方自治很重要?从国际经验讲,虽然实行联邦制的国家并不多,但有一个特点——都是大国。但凡大国,大都实行联邦制。比如,国土面积前十位的大国中有八个是联邦制,只有两个是单一制,其中之一是中国;人口规模前十位的大国中有六个是联邦制,四个是单一制,其中一个是中国。并且,即使是大国里面实行单一制的国家,比如日本,也都明确规定实行地方自治。从管理学角度讲不难理解,大国实行相对分权的体制可以拥有更大的弹性,中央与地方的关系拥有弹性才能够和谐。

从发展趋势看,现在是互联网时代,其特征之一就是去中心化、去权威化、分散决策、分步式决策,还有一个特点全球化,所以说,中国的央地关系已经到了需要全面深刻反思的时候了。

最后,如何来协调央地关系?最重要的还不是一步到位的全方位改革,而是要建立起一种良性的协调机制。为什么到了今天地方政府债务规模这么大,中央政府才开始重视?其实,早在2003年开始我们就对此提醒过,但由于中央与地方之间没有一个及时的协调机制,以至于问题到了十分严重的地步才着手解决。

在这一点上,日本的体制就很值得我们思考:日本的财务省只管中央财政,而地方财政是由自治省管,现在叫总务省。这个体制有什么好处?就是在内阁讨论任何政策时,都总有一个部门(总务省)要替地方政府说话,在研究各项达标指标时,财务省就会出来说哪一级政府、哪个地方政府有这个财力,哪级政府或哪个地方政府没有这个财力,地方没有财力的话是中央掏钱还是省级政府掏钱等等,总会有人来进行交涉,而这个部门反过来又可以监督地方的财政、地方的债务。

另外,日本还有一个“中央与地方纠纷处置委员会”,挂在总务省下面。当然,也有专家讲它没有发挥实质性作用,但至少这个机制设计可以给人以启发。就是当地方政府和中央某个部委发生纠葛的时候,它可以先在这里进行调停,协调不了还可以到法院去打官司。这就是说,一个现代国家至少可以通过这些机制来随时协调央地关系,保证不出大的问题。

总之,央地关系的改革不可能一次定终身,最重要的是要建立起一个良好的协调机制,不断去协调磨合,不断地向前发展。

作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员,本文为作者在洪范法律与经济研究所举办的学术研讨会上的点评,已经作者审阅

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