新中国成立以来中等职业学校教师编制核定工作的回顾与思考

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时间:

2021-10-24 09:46:31

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[摘要]科学的教师配置、合理的师生比是教育教学活动顺利开展的基本保障,也是提高办学水平和质量的重要前提。当前,我国中等职业学校教师编制工作中存在着编制部门对中等职业教育缺乏认知、缺乏适应中等职业教育发展规律的编制模式及办法、编制核定标准更新滞后,各地各部门落实不够、教师数量缺口大、内部存在结构性失衡等问题。应当尽快制定符合时代特色的中等职业学校教师编制标准,充分考虑其影响编制标准的特有因素,增加中等职业学校在确定教师编制方面的自主性,考虑专业性质不同的学校教师编制标准。

[关键词]中等职业学校 教师 编制

[作者简介]刘晓(1982- ),男,山东淄博人,浙江工业大学教育科学与技术学院,讲师,华东师范大学职业成人教育研究所在读博士,研究方向为职业教育基本理论;李晓(1981- ),男,浙江安吉人,浙江工业大学教育科学与技术学院,讲师,研究方向为职业教育基本理论。(浙江 杭州 310014)

[中图分类号]G718.3[文献标识码]A[文章编号]1004-3985(2010)02-0010-04

学校教师编制的实质即学校的人力资源配置。科学的教师配置、合理的师生比,是教育教学活动顺利开展的基本保障,也是提高办学水平和质量的重要前提。随着我国大力发展职业教育步伐的加快以及职业学校改革的深入,教师编制管理成为职业学校内部人事制度改革的核心。中等职业教育的当代实践要求其在学校人力资源配置上要有新的思路和方法。尤其是在中职规模迅速扩大的今天,回顾和总结新中国成立以来我国中等职业学校教师编制核定工作的经验和不足,提高当前资源利用效率并合理进行教师编制标准的优化显得尤为重要。

一、新中国成立以来中等职业学校教师编制的政策回顾

(一)1952年颁布的《中等技术学校暂行实施办法》与《中等技术学校(包括专业学校)试行组织编制规定》

1949~1951年是国民经济恢复时期,我国中等技术学校有了较快的发展,学校数由原来的561所增加到794所,在校学生数从77095人增加到290446人。在这些学校中,有2/3是原来的职业学校,它们的培养目标不明确,学校教育与国民经济建设需要脱节,学校师资短缺,力量分散,而新建起来的学校,也缺乏全国统一的规划,它们都面临着如何制定发展规划和适应即将开始的大规模经济建设对职教师资的需求等问题。鉴于此,国家开始对中等技术学校进行调整,并先后颁发了《中等技术学校暂行实施办法》(1952年)和《中等技术学校(包括专业学校)试行组织编制》(1952年),对中等技术学校的人员编制进行了规范。

1952年颁布的《中等技术学校暂行实施办法》,首先,对学校领导及内设机构的人员编制进行了规定,指出学校设校长一人,必要时可设副职;大行政区或省(市)直接领导的学校的校长,由主管业务部门遴选并报请各该级人民政府批准任命。学校设置教导主任、总务主任各一名,由校长遴选并报请主管部门批准任命,必要时均需设副职。学校设有两科以上者,设科主任。学校设有工厂或农场等实习场所者,应指定教员或委派专人领导,并应选聘企业或业务单位中的优良技术工人或工作人员担任实习教师。其次,对中等技术学校的兼职教师和实习教师作出了规范,提出学校的技术课应设置一定数量的专任教师,并由各主管业务部门从自己企业或业务单位的技术人员中聘请兼职教师。同年10月教育部颁发的《中等技术学校(包括专业学校)试行组织编制》又对中等技术学校的人员编制作了进一步的规定,指出中等技术学校每班为50人左右,教员(包括助理教员)每班按2.5~3人配备,不同科类的学校,教职员工人数与学生人数的比例不尽一致。如工业学校设有实习工厂者最高不超过1∶6.5,未设实习工厂者最高不得超过1∶7,农林学校最高不得超过1∶7.5,卫生学校最高不得超过1∶8,等等。

(二)1954年劳动部颁布《关于技工学校暂行办法草案》

我国从1953年开始,实施发展国民经济的第一个五年计划。这一时期,我国政治稳定,经济发展较快,国民经济各部门和国家机关共需补充的各类高等和中等学校毕业的专门人才约为100万人,同时,中央工业、运输业、农业、林业等部门需要补充的熟练工人约为100万人。为适应这五年的需要,并为第二个五年计划进行必要的准备,国家开始有计划地调整扩大和开办各类高等及中等专业学校,首先对中等技术学校的人员作出了新的规定,有效保障了办学质量。1954年4月,中央财经委员会批准的《技工学校暂行办法(草案)》规定:技工学校设正副校长,校长以下设秘书一职,及教导科(处)、总务科(处)等工作机构。设专用实习工厂,由教导科(处)领导。实习工厂设若干职能组,协助实习工厂负责人组织生产实习。同时对教职工与学生配备的比例作出规定,指出技工学校应根据实际情况制订编制定员表,定员表须经主管产业部的批准。教职员工与学生配备的比例,一般为1∶6~1∶11,其中教员与其他人员的比例,由各产业部门自己编定。

(三)1961年劳动部制定《技工学校人员编制标准(草案)》

进入20世纪60年代,我国的社会主义改造基本完成,开始转入全面大规模的社会主义建设。根据党的“八大”通过的决议和“二五”计划的要求,教育部制定了第二个五年教育发展计划,提出中等专业学校的学生要有相应的增加,积极创造条件补足科学技术上的缺门专业,国家开始对教育事业管理权限进行下放,改变了过去的只由中央部门或教育部门为主办学的状况,开始出现了中央各部门举办,地方产业部门、教育部门、劳动部门举办以及厂矿企事业单位举办等多种渠道办学的局面。特别是许多厂矿企业单位和县(市)均举办技工学校或中等技术学校。有的由企业自行投资或由地方有关部门、单位联合集资办学。这种“大跃进”式的发展使教育事业计划失去控制,到1958年底,中专学校由1957年的728所,学生48.2万人,猛增到2085所,学生达1083万人;技工学校由144所,增至417所。1959年8月党的八届八中全会后,在“反右倾,鼓干劲”的口号下,中等职业技术学校又持续地大发展,到1960年上半年,学校发展出现了新中国成立以来的最高峰。面对这种大规模发展带来职业教育人员管理滞后的现状,1961年劳动部制定了《技工学校人员编制标准(草案)》,具体编制标准见表1。

(四)1985年国家教委、人事部颁布《全日制普通中等专业学校人员编制标准(试行)》

十一届三中全会以后,随着职业技术教育事业的恢复和发展,职业技术教育师资队伍在党中央、国务院及各级人民政府的重视和关怀下不断壮大和提高。在邓小平建设有中国特色社会主义理论指引下,中共中央1985年5月27日作出《关于教育体制改革的决定》,决定从改革教育体制入手,改革管理体制,调整教育结构,改革与现代化不相适应的教育思想、教育内容和教育方法,改革劳动人事制度,以开创教育工作的新局面。为配合中央关于教育体制改革的工作,1985年9月12日,国家教委、人事部根据中央“精简机构,紧缩编制,提高工作效率,合理使用人员”的指示精神,制定颁布了《全日制普通中等专业学校人员编制标准(试行)》,对中等专业学校人员编制标准作出了如下规定:

(五)1986年劳动人事部颁发《技工学校机构设置和人员编制标准暂行规定》

基于上述相同原因,1986年4月2日,劳动人事部颁发《技工学校机构设置和人员编制标准暂行规定》,对技工学校的机构设置和人员编制作出如下规定:技工学校的机构,一般可设学校办公室、教务科、政治工作科、总务科和实习工厂(场、店)。实习工厂规模较大,生产经营财务管理任务较重的学校可增设财务科。技工学校各级领导班子的人数,可根据学校规模,确定校长1人,副校长l~2人,包括党委(总支、支部)专职正、副书记在内共3~5人。每个科、室一般设正、副职1~2人,任务较重的科、室可增设副职1人。具体人员编制标准如下:

二、我国中等职业学校教师编制存在的问题

新中国成立至今,我国中等职业学校人员编制工作逐渐走上正轨,主要具有如下几个特点:第一,人员编制核定工作都旨在配合该时期经济建设目标下中等职业教育改革发展目标;第二,编制核定工作基本体现了中等职业教育的特点,考虑到了教学特色、课程特色及专兼职教师等因素对编制标准的影响;第三,对技工学校教师编制核定工作相对比较完善。但总的来说,目前我国中等职业学校教师编制依然问题重重。

(一)编制部门对中等职业教育缺乏认知,编制问题尚未引起足够的重视

由于长期以来我国中等职业教育办学的多样性以及体制的复杂性,目前在我国各类中等职业学校中,除职业高中学校由各级教育行政部门主管外,普通中专、成人中专、技工学校往往由各行业部门行政主管,其编制也是条块管理,编制主管部门多数是行业或其他非教育系统,往往只按照上级文件办理,很难根据职业学校的教学及师资情况做出科学合理的调整,使一些学校所需的教师人数得不到保证,影响了师资队伍的建设和办学的质量。更有甚者,由于编制部门对职业教育规律缺乏必要的认识,特别是对职业教育教学内容、教学方法、教师队伍建设、教师任用办法等缺乏了解,因此现行中等职业学校教师数量不足、编制不够的问题尚未引起有关部门的高度重视。加之近几年国家大力发展职业教育,中等职业学校的招生规模逐步增大,在校生人数逐年增长,现有的教职工编制越来越不能满足实际教学需要。许多学校为了教学需要不得不通过人事代理、临时聘任等方式招聘教师暂渡难关。这不仅增加了学校的负担,同时因为新教师长期入不了编,也影响了教师队伍的稳定。

(二)缺乏适应中等职业教育发展规律的编制模式及办法

进入21世纪,党和国家为了提高基础教育改革与发展的质量和水平,于2001年制定了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(以下简称“《决定》”)。为了贯彻《决定》精神,为加强中小学教职工编制标准等有关问题,教育部、财政部就中小学教职工编制等有关问题制定了《关于制定中小学教职工标准的意见》(以下简称“《意见》”)。《意见》针对教育层次的不同,区域、城乡等差异,对中小学教职工编制标准作了指导性的规定,并成为近年来全国各地对中小学教职工编制核定工作方面的指导性文件,各地区也纷纷据此出台相应的规定,针对本地区中小学教师的编制的实际情况制定灵活的标准。但从中等职业学校角度来讲,其在人才培养目标、办学模式、教学内容、教学方法等方面与普通中小学有所不同,所需教师的数量、层次、任用办法等也与普通中小学教师差别较大,因此,中等职业学校教师编制制定标准应当区别于普通中小学的标准。通过调研我们了解到,由于近年来我国尚未出台新的针对中等职业学校教师编制核定方面的规定性文件,导致许多地区在核定中等职业学校师生比例时搞“一刀切”,参照中小学教师编制标准和管理办法,未能将普通中小学的师生比与中等职业学校的师生比区别对待,因此缺少针对性和有效性,不适应职业教育的发展要求。

(三)编制核定标准更新滞后,各地各部门落实不够

一方面,编制核定标准更新缓慢,调整滞后,不能及时适应时下中等职业教育扩招的需求,导致师资队伍补充较慢。从最近的我国关于中等职业学校教师编制工作的指导性文件——1985年国家教委、人事部颁布《全日制普通中等专业学校人员编制标准(试行)》至今已有二十余年的时间。在这二十余年时间里,我国中等职业教育发展规模已经日益增大,在校生数由1985年的303万人增加到2007年的1987.01万人,教职工数从1985年的12.8万人增加到2007年的115.2万人。倘若继续沿用这些编制标准与职业学校现在的办学规模和人才培养模式已远远不相适应。以云南省为例,就省属中职学校而言,基本上执行的是建校初期核定的编制数,发展几十年后,学校规模扩大了,如有的学校建校时640人在校生规模,现在2000~3000人规模,但教师编制基本不变,因此教师编制特别紧张,只好外聘教师,多数学校聘请20~30名教师。另一方面,编制标准实际落实不够,教师编制标准与执行情况存在一定的差异。在调查中发现,由于许多学校受本级财政体制的影响,在编的教职工档案工资没有全部到位,学校为减少办学成本,大量聘用兼职教师,导致有编不用的现象大量存在,严重影响中等职业学校的教师质量。

(四)教师数量缺口大,内部存在结构性失衡

首先,受编制影响,教师数量严重不足。以云南省为例,2007年该省职业学校师生比为1∶24,有的学校师生比达到1∶50,按照云南省“十一五”教育规划,2010年中职在校生规模将达到60万人,要达到教育部的要求(当时目标为1∶18),教师人数缺口超过1.6万人。其次,非教学人员比例过大,专业课教师和“双师型”教师严重不足。一方面,从现实来看,由于专业结构更新、学校用人机制等多方面的原因,许多中等职业学校,尤其是办学历史时间较长的学校,非教学人员比例超过了国家规定的标准,有的高达40%。另一方面,许多学校现有专业课教师的专业技能水平和实践教学能力较低,尤其是掌握现代高科技的、可以有效指导教学实践及科技辅导的骨干教师和学科带头人普遍紧缺,难以适应快速发展的职业教育强化技能训练和实践教学环节的要求。教师结构不合理,专业教师缺乏,文化课与专业课教师比例失调。各中等职业学校大部分从普通学校改制而成,文化课教师比例偏大,专业课教师,特别是“双师型”教师数量不足。

三、优化我国中等职业学校教师编制核定工作的对策建议

(一)应当尽快制定符合时代特色的中等职业学校教师编制标准

职业教育根本目的在于通过全面提升学生的整体素质,让其成为从事某种社会职业所必须具备的知识和技能的应用型人才。在培养目标方面,职业教育强调以培养学生能力为重点,这就说明其办学的各项环节必须区别于普通教育。在教师编制的核定方面,建议各级编制部门开展广泛调研,充分了解职业教育发展现状,根据职业教育发展的规律和特点,开展教师核编工作,扩充师资编制。应根据职业学校特点和教育规律制定区别于普通高中的中等职业学校教职工核定标准,适当考虑中等职业学校的特点以及近几年的发展形势,适当增加编制数量。同时,建议编制部门会同教育、财政、劳动保障等有关部门研究制定符合职业教育特点的中等职业学校教师编制标准和管理办法,职业教育的教师编制模式和办法应有别于中小学教师编制办法,实行统一领导、分级负责的体制,适应职业教育发展需要。中等职业学校机构编制的管理,应当从保障学校基本教学与实习、实训需要,与经济社会发展水平和财政承受能力相适应,遵循精简、统一、效能的原则。

(二)遵循中等职业教育发展规律,充分考虑其影响编制标准的特有因素

《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确指出:大力推行工学结合、校企合作的培养模式。中等职业学校在校学生最后一年要到企业等用人单位顶岗实习,这就要求对中等职业学校教师编制的核定必须考虑到校企合作、工学结合以及顶岗实习等因素对其带来的影响。从目前来看,我国对中等职业学校中顶岗实习是否属于学校教学环节尚未明确,这也严重影响了中等职业学校教师编制的核定。举例来说,如果学生最后一年到企业顶岗实习是中等职业教育的一个教学环节,2007年我国中等职业学校的生师比是23.95∶1;如果不是职业学校的一个教学环节,2007年我国中等职业学校的生师比是16∶1,与国家的规定基本相符。因此,必须进一步明确中等职业学校在校生最后一年到企业等单位顶岗实习的性质。如果中等职业学校最后一年的顶岗实习是职业学校的一个教学环节,那么,参与中等职业学校教育的教师包括学校编制教师、校外聘请教师、顶岗实习的企业指导教师,这三类教师在不同的教学环节都具有不可替代的作用。那么,需要确定的是兼职教师在中等职业学校中应占多大比例,兼职教师与学校编制教师如何折算;校外聘请兼职教师和顶岗实习的企业技术指导人员不具有教师资格证,是否算做教师;如果是教师,顶岗实习期间参与指导学生的企业技术人员如何与学校编制教师进行折算。只有将这些中等职业教育的诸多特有因素考虑进来,中等职业学校的教师编制才可能科学制定。

(三)进一步加大人事制度改革,增加中等职业学校在确定教师编制方面的自主性

首先,中等职业学校与普通教育学校相比,机构设置多、课程种类繁杂、教学组织形式变化较大。应根据职业学校特点和教育规律制定区别于普通高中的中等职业学校教职工核定标准,适当考虑中等职业学校的特点以及近几年的发展形势,给予增加编制数。其次,进一步扩大职业学校在人事聘用方面的自主权,全面推行教职工全员聘用制和岗位管理制度,逐步实现按照在校生人数核定编制,实行经费总额包干,增人不增资,减人不减资的经费管理机制。把招聘、使用教师的权限完全下放给学校,以满足职业学校根据专业设置情况随时调整教师结构的需要,建立起能进能出的灵活用人机制。最后,改革职业学校教师职称评定制度。要突出职业教育特色,区别于普通高中教师职称评定办法,把专业教师职业技能水平及是否到企业和生产一线实践作为职称评定的必要条件,鼓励专业教师参评教师和工程师两个序列职称,并给予相应待遇,加快“双师型”教师队伍建设。

(四)专业性质不同的学校教师编制标准的确定

职业教育是按社会职业的划分与归类而进行的职业知识、能力与态度的教育,是通过具体的专业教育形式体现出来的。从新中国成立以来的相关政策文本来看,除1985年国家教委、人事部颁布《全日制普通中等专业学校人员编制标准(试行)》将中等职业学校教师编制按照专业作为核定标准外,很少有把专业设置作为定编的依据。但从实际情况来看,不同专业学生技能形成的过程不同,理论教学与实践教学的比例不同,所需的实习、实训条件和方式不同,因此,专业性质不同的学校教师编制存在一定的差异,其生师比也应该是不一样的。一般来讲,工科类教育生师比应当低于理科类教育生师比,理科类教育生师比应当低于文科类教育生师比,这既是中等职业教育规律的体现,也是办学过程中现实的需求。此外,随着近年来我国政府对中等职业学校专业设置和招生自主权的下放,许多中等职业学校专业设置都有了综合性的趋势。因此,充分考虑不同专业性质的教师编制标准,并制定新的学校分类标准是科学制定教师编制的一个重要内容。

[参考文献]

[1]李蔺田.中国职业技术教育史[M].北京:高等教育出版社,1994.

[2]教育部.2007年全国教育事业发展统计公报[N].中国教育报,2008-05-05.

[3]国务院.国务院关于基础教育改革与发展的决定(国发[2001]12)[Z].2001-05-29.

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