清季府厅州县改制

工作总结 |

时间:

2021-10-23 09:47:57

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工程、赈灾慈善等事均要兼顾,就个人的精力、才具、能力而论,很难完全胜任。加上科举正途出身的官员首要在于树立道德楷模,以便驾驭办事得力的能员干吏,防止他们因为过于能干而不愿谨守规矩,一旦政府形态转换,要求其由做人转而办事,难免力不从心。道咸以来,为应对变局,清廷不断颁布保举和捐纳的谕令,要因之一即在于拔举办事人才。而官员出身的正途与异途比例因而出现颠倒。

其五,府厅州县没有自己的正式财政来源,各种办公经费只能通过悄悄截留部分税收及向下级衙署收取“陋规”来支出。因此,假公济私、借机勒索的情况屡不鲜见,吏治腐败难以遏制。

其六,清代严格实行避籍制,官员原籍与任职地至少相距500里之遥,孤身上任,不谙风俗人情,很难对所辖地区产生乡情依恋,贫瘠之区更甚。清中叶以后,由于人、地不宜等因素,难有乡梓之情,官员调动频繁,州县不久任,成为吏治的一个严重问题。清季有人评论道:“中国官制,凡行政官吏咸越省授职,无官本省例,于地方之风俗习惯,沿积趋尚,一概茫然,此已非政之善者。然苟使久于其任,则地方利弊,积久可以周知,循渐可以推行,虽不克治臻美备,要亦必有可观者。乃有朝湖广而夕奉天,今岁川陕而明岁苏浙者,民情未知,新令方下,而迁转之诏至,调补之文催,奔波方少息,行旌又载道。至有循良吏,而地方民禀请留一任而不得者。”官员既怀“客居”之心,“天下岂有过客而能为主人善治其事者哉?且也前客既去,后客复来,人民则迎送不绝,胥吏则交代不休。官与民痛痒既不相关,民与官爱戴亦不甚切。……然则欲议去中国官场之弊者,必先自久任始。”硎尽管顺治以来的历朝清帝均对州县官选任监管十分重视,因制度架构依旧,弊端始终难以克服。

二、改制设想与难题

对于府厅州县官制与吏治相互影响的问题,咸同以来批评者日渐增多,冯桂芬、薛福成等人均有专门论述。丙午至丁未年间的外官改制讨论及方案选择,将解决州县官制痼疾之事提上政府的议事日程。1906年8月戴鸿慈等奏改官制方案,认为应当取法日本府县分曹治事,各设专官,简化官制层级。建议裁撤守道及知府、直辖州两级,以州县直辖于督抚,采用普、法等国的省一州县一乡市三级制,以省为第一级,按辖区面积和人口分州县为大、中、小三等,不相统属。官员任用,“凡道府州县各班,皆可为地择人,分途并用。”

针对府州县的既有官制与吏治现状,考察政治大臣戴鸿慈、端方等建议改革从以下方面着手:一是立法、司法、行政分立,实行地方自治,府州县设立议事会与参事会,作为官治与自治结合的权力机构。二是改革回避制度,各级官员“不必更问籍贯,皆可简补,则不至视官如传舍矣”。三是“自改定官制之后,一切政费地方官皆得有权支销,如此则权限厘然”。四是“内外衙署,宜皆以书记官代吏胥”。五是新增官职,仿日本官吏考试办法,所学所用与所试结合,均须通过相应的专业资格考试录用;

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